鄉鎮財政是中國鄉鎮政府管理的一級財政。是鄉鎮政府根據國家賦予的職能，在鄉鎮范圍內參與社會產品和國民收入分配、再分配的主要形式。本文是一篇新財經雜志社投稿的論文范文，主要論述了新常態下加強鄉鎮財政管理工作的研究。

　　摘 要：鄉鎮財政是我國最基層的一級財政。鄉鎮財政是關系到黨和國家的方針、政策在農村的貫徹和落實，關系到減輕農民負擔、維護農村社會穩定的重大問題。文章簡述了奉化市不斷推進鄉鎮財政建設，進一步提升鄉鎮財政保障水平和服務發展能力，并逐步建立起與該市經濟發展狀況相適應的管理機制，隨著鄉鎮政府職能的不斷轉變，農村社會管理和改善農村民生的任務日益加重，鄉鎮財政收支壓力明顯增大，鄉鎮可用財力不足、財政機構不健全、管理水平不均衡、事權劃分不明、債務規模增長快。文章就此提出在新常態下需尋找強化鄉鎮財政管理工作的新途徑。

　　關鍵詞：鄉鎮財政,管理,研究,主要做法,存在問題,對策

　　鄉鎮財政是鄉鎮政府履行職能的財力基礎，在鞏固基層政權，促進鄉鎮經濟和社會事業發展，完善財務管理等方面發揮著重要作用。近幾年來，浙江省奉化市在加強鄉鎮財政管理方面作了一些有益的探索，規范和提升了鄉鎮財政管理水平和質量，但也存在鄉鎮財政收支壓力大，財政機構不健全、預算執行弱、事權劃分不明、債務風險高等問題，在新常態下，鄉鎮財政應如何更好地發揮職能作用，是一個急需探索解決的重要課題。

　　一、鄉鎮財政概況

　　奉化市共有11個鎮(街道)，包括6個鎮，5個街道，下轄357個村委會。全鎮街道現有在職人員957人，其中行政470人，事業487人，行政退休人員279人。

　　2014年全市各鎮街道完成公共財政預算收入24.2億元，當年公共財政預算可用財力13.8億元，完成基金預算收入10.4億元，2014年鄉鎮財政總支出21億元，年度內實現財政收支平衡。

　　二、奉化市加強鄉鎮財政管理的主要做法

　　(一)建章立制，夯實管理基礎

　　1.建立制度，提供管理依據。近幾年，奉化市制定出臺了《新一輪鎮街道財政管理體制實施意見》、《中心鎮財政管理體制實施意見》、《寧波市衛星城市財政體制實施意見》、《關于加強鎮街道財政規范化建設的意見》、《鎮街道財政管理暫行辦法》、《鎮街道財政工作考核辦法》、《財政支農資金管理辦法》、《國有土地使用權出讓收支管理實施意見》、《行政事業單位工作人員差旅費管理辦法》、《黨政機關會議費管理規定》和《黨政機關培訓費管理規定》等制度，一系列制度的出臺，為鄉鎮財政提供了管理依據，夯實了鄉鎮財政管理的基礎。

　　2.專設機構、加強管理力度。為加強鎮街道財政管理工作，進一步提升鄉鎮財政保障水平，奉化市于2014年11月在財政局內部設立了鎮街道財政管理科，專門負責對全市11個鎮街道財政工作的管理和指導，協助鄉鎮財政更好地發揮職能作用，更好地服務于鄉鎮財政履行農村社會管理和公共服務職能。

　　(二)完善體制，提高鄉鎮財力

　　目前，奉化市實行“鎮財鎮管鎮用”的財政管理模式，資金以鄉鎮自身管理為主。為充分調動鄉鎮發展經濟的積極性，該市在2014年制定的新一輪鎮街道財政體制中，按照鎮街道經濟發展水平，在超收分成的基礎上，新增財力進一步傾斜于鎮街道。一是通過調低收入基數、增加支出基數、提高分成比例，完善專項轉移支付等方式全力保障鎮(街道)基本支出，確保機關的正常運轉。二是對發展水平不同的鄉鎮實行區別對待、分別指導的辦法，將全市11個鎮(街道)分成三個層次進行分類管理，對衛星鎮、中心鎮和一類鎮(街道)給政策，保持其財力增長與經濟增長同步，調動其發展經濟、增收節支的積極性;對二、三類鎮(街道)促發展，財力增長與經濟增長掛鉤，調動其發展經濟積極性的基礎上，通過轉移支付給予適當扶持;對四類鎮(街道)保支出，加大轉移支付力度，確保其正常運轉的支出需求。三是通過加大土地出讓金分成、增加城建配套費返還比例等措施，確保鎮(街道)收支平衡，促進鎮(街道)經濟社會事業發展。實行新體制后，2014年鄉鎮可用財力達到13.8億元，比上年同期增長31.4%，有效保障了鄉鎮財政工作的正常開展。

　　(三)深化改革，提升管理質量

　　1.推行國庫集中支付改革。奉化市于2013年開始啟動鄉鎮國庫集中支付改革，至目前為止，已有3個鎮街道開始著手推行國庫集中支付改革。國庫集中支付制度的正式運行，意味著“以撥代支”的資金管理方式將逐步走向終結，以國庫單一賬戶體系為基礎，以直接支付、授權支付為撥付方式的新的財政國庫管理制度將在鄉鎮逐步扎根落戶。

　　2.加強固定資產管理。從2014年開始，奉化市在部分鎮試行條形碼技術進行固定資產管理，在實地盤點的基礎上，結合條形碼技術，賦予每個實物一張唯一的條碼資產標簽，從資產購入開始到資產退出的整個生命周期，針對固定資產實物進行全程跟蹤管理，解決了資產管理中賬、卡、物不符，資產不明設備不清，閑置浪費、虛增資產和資產流失問題，為資產管理工作提供全方位、可靠、高效的動態數據與決策依據，實現資產管理工作的信息化、規范化與標準化管理，全面提升資產管理工作的工作效率與管理水平。

　　3.建立資金撥付審核機制。以往審計部門對鄉鎮財政審計報告中反映較頻繁的一個問題，就是往來資金太多太亂，根源在于市本級各部門二次分配下撥到鎮街道的資金太多太亂，因核算制度規定，這些下撥資金也不能在鎮街道財政收支上按資金性質詳細記錄反映。為了規范鄉鎮財政資金的管理，奉化市財政從2012年開始，把住國庫集中支付的用款計劃審查，要求對下撥到鎮街道的資金都要通過財政局聯合發文下達，由主管局和財政局以聯合發文的形式，發到各鎮(街道)。資金撥付經主管局擬文后，還須經財政局業務科室審核，分管局長和局長簽字同意后，才可發文撥付資金，經過層層把關審核，確保財政資金的合理使用。通過多年運作，鎮街道財政的支出占全市財政支出的比重逐年增大，壯大了鎮街道財政支出規模，充分發揮了鎮級財政的作用，并理順了資金的規范使用，有力地促進了鎮(街道)財政建設。 　　4.實現部門預算公開。從2013年開始，奉化市就著手實施鎮街道部門預算公開，近年來，不斷規范公開工作機制，細化公開內容，截止目前，11個鎮街道全部向社會公開了部門預算，所有支出除涉密內容外全部細化到項級科目，“三公經費”預算隨部門預算一并公開。

　　5.推行公務卡改革。該市于2012年9月開始在鎮街道全面推開公務卡改革，同時，對公務接待費、會議費等八個結算項目實行強制結算，提高了現金使用的透明度。

　　6.推進公務用車改革。從2011年開始對鎮(街道)實行公務用車改革，并給予個人公務交通費貨幣補償，減少了鄉鎮公務用車的數量。同時，在全面清查的基礎上，出臺了《奉化市黨政機關公務用車配備使用管理實施細則》，對鎮街道公務轎車配備標準進行分檔管理，嚴格控制配備限額。

　　(四)創新機制，規范資金使用

　　1.預算管理，推行鄉鎮財政預算市財政預審制度，鎮街道預算在提交鎮街道人大審議前先報經該市財政部門預審，該市財政部門加強對鄉鎮財政預算編制的審查監督，重點審查資金來源、支出安排、科目核算等方面的合理性和合規性。

　　2.績效預算，強化支出責任和效率意識，推行重點項目的績效預算評價，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的依據。

　　3.債務管理，將鎮(街道)政府性債務納入計劃管理，借款主體每年都要按照財政部門的要求編制政府性債務計劃，財政對鎮(街道)政府性債務收支計劃進行匯總、分析、審核后，報市政府審批同意后執行。同時，設立償債準備金，以防范和化解政府債務突發性顯現給社會和經濟帶來的沖擊，增強風險防范能力。另外，為化解鄉鎮存量債務，由鄉鎮與市國土部門簽訂土地收購協議，國土部門以土地核定價置換債務，鄉鎮債務本金、利息全部由國土部門來承擔。鄉鎮通過土地置換，既化解了債務，又可在土地出讓后，參與收益分成，減輕了壓力。目前，已消化鎮街道債務本金2.6億元。

　　(五)推進信息化，促進管理科學化

　　鄉鎮財政管理能力的提高，離不開現代信息技術的支持。目前，奉化市已建立鄉鎮財政管理信息化平臺，全市11個鎮(街道)全面啟用統一的財務集中核算系統、預算編制系統、預算執行管理系統等。通過信息化系統，市財政局對鎮(街道)記載的賬簿、憑證、報表進行實時查詢監督，借助統一的信息化系統，可以將鎮(街道)財政資金的管理辦法、政策依據、財政信息等內容及時發布到各鎮(街道)，建立了上下級通暢的信息體系，初步實現了財政數據的統一管理和集中共享。

　　三、當前鄉鎮財政管理存在的困境

　　1.鄉鎮財政管理機構建設滯后。目前，奉化市11個鎮(街道)只有1個衛星鎮和2個中心鎮實現了財政管理機構單設，其余8個鎮(街道)財政所尚未單設。當前鄉鎮財政管理隊伍還存在人員年齡結構偏大、專業人才缺乏、知識結構單一等問題，與當前財政管理要求不相適應。

　　2.鄉鎮財政預算約束力弱。鄉鎮財政預算編制雖然有了規范，但普遍質量不高，流于形式的較多。預算執行過程中，大部分鄉鎮都未按人代會通過的年初預算執行，隨意更改和調整預算的現象突出，導致預算運行脫軌，財政調配財力、緩解困難的作用難以發揮，致使部分鄉鎮當年財政收支預算失控，隱性赤字有增無減。

　　3.鄉鎮財政債務控制難。鄉鎮財政負債是目前鄉鎮財政工作面臨的一個突出問題。近年來，奉化市采取了一些有力的措施，使債務規模基本得到控制，卻沒有從根本上解決問題。截至2014年底，全市11個鎮街道債務已突破40億元，且融資成本相對較高，借款利率普遍在8%以上，高的超過11%，遠高于基準利率。債務構成上，主要為農居房建設、安置房建設、土地儲備、新農村建設等，從債務風險來看，部分鎮街道政府性債務已經超過警戒線，個別鎮街道政府性債務甚至是全年可用財力的數倍，極大地增加了財政風險。

　　4.政府部門間事權劃分不明。各級政府部門間事權及支出存在交叉、重疊、錯位，究竟哪些事情應該由上面辦，哪些事情應該由下面辦，沒有劃分清楚，鄉鎮政府成了包羅萬象的“當家人”，上面隨時出政策，下面不斷出“票子”，財政體制中鄉鎮的財權難以確定。

　　5.轉移支付制度不夠規范。近年來，上級政府出臺改革政策的同時，往往通過設立專項撥款的方式予以推動。專項撥款中大都屬于鄉鎮財政的經常性支出，如：社救、撫恤、低保、醫保等，這些專項較多就不利于預算管理和監督。而還有一些專項撥款要求鄉鎮配套，加重了鄉鎮財政的負擔，鄉鎮反映強烈。另外，由于統籌的一般預算性轉移支付資金來源不穩定，支付方式、額度有待固定化、公式化。

　　6.鄉鎮財政收支壓力較大。近幾年來，鄉鎮預算外收入來源日益枯竭，土地財政現象日益突出。但土地出讓金補助收入具有不確定性，受土地指標、招拍掛進程、資金結算等多方面因素制約，鄉鎮財政收入難以把握，而剛性支出壓力大，還有就是上級各部門要求鄉鎮配套的政策性專項支出項目較多，再加上鄉鎮事務繁雜，不可預見的因素較多，鄉鎮保平衡壓力大。

　　四、強化鄉鎮財政管理的對策

　　1.強化鄉鎮財政機構建設。按照深化鄉鎮機構改革的要求，適應鄉鎮財政職能調整充實的形勢，完善鄉鎮財政機構，配齊配強鄉鎮財政管理人員，建立有效的內部控制體系，同時，建立健全鄉鎮財政干部激勵和培訓機制，提升鄉鎮財政干部隊伍素質。

　　2.努力控制和化解鄉鎮債務。對歷史債務，按照“誰舉債、誰償還的原則，確定具體借款單位為償債責任單位;在理清債務、摸清家底的基礎上，按計劃落實好償債資金來源;制定盤活存量、增收節支、用好財政間隙資金等措施，積極化解歷史債務。對新增債務，要建立單位舉債預審制度，對單位確需報經鎮街道政府預審，預審后報上級機關批準，必要時根據財力許可進行科學論證聽證公決。同時，消債與鄉鎮主要領導的政績考核、調動、升遷掛鉤，把消赤減債和工作作為衡量鄉鎮主要領導工作的主要指標之一，營造“減負就是增收、減不良債務就是政績”的氛圍。 　　3.明晰劃分鄉鎮財權與事權。合理劃分鄉鎮財權與事權，是加強鄉鎮財政建設、充分體現鄉鎮“財政與事權相結合”原則的根本措施。各級政府及有關部門應根據公共財政的框架，以鄉鎮的財權為基礎，合理確定鄉鎮事權。鄉鎮的事權范圍必須建立在鄉鎮財權的基礎上，根據鄉鎮的實際負擔能力，量力而行，不可盲目上項目。

　　4.健全轉移支付制度。完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，逐步建立以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔的轉移支付體系。同時，要認真清理現行配套政策，在除按照中央規定應當由上下級政府共同承擔的事項外，上級政府在安排專項轉移支付時不得要求鎮街道政府承擔配套資金。

　　5.完善鄉鎮財政體制。鎮(街道)要加大招商引資力度，積極組織收入，并自覺從涵養稅源角度出發，著力于當地經濟結構的調整，加快吸引社會資金投入鎮(街道)經濟建設，著力培育鎮(街道)財源，促進鎮級經濟由量的擴張向質的提高轉變。完善鄉鎮財政轉移支付辦法，市財政對鎮(街道)財政轉移支付規模隨市級財力的增長而增加，財力分配向鄉鎮傾斜，為鎮(街道)政府履行職能提供必要的財力保障。出臺造地單項獎勵辦法，在原有獎勵辦法的基礎上，對完成一定墾造耕地任務的鎮(街道)年終給予一定獎勵，獎勵資金作為一般轉移支付資金，由鎮、街道統籌使用。另外，每年專項安排一定資金，對各鎮(街道)收入增幅、收支平衡、債務管理、財政改革、資產管理、財經紀律等方面進行考核，根據考核結果進行以獎代補。

　　6.健全財政資金監管體系。各鎮(街道)應建立健全預決算管理、收支管理、資金分配、資產管理、財務收支審批等方面的制度建設，做到用制度管人、管事，以制度促進管理。建立健全民主理財機制，鎮(街道)年度經費預算、重大開支項目的執行情況、經費收支情況、內部稽查情況應定期公布或通報，自覺接受群眾監督。各鎮(街道)人大要加大對本級財政預決算的審查力度，充分發揮自身的監督職能。逐步建立起以國庫單一賬戶體系為基礎、國庫集中支付為主要形式的新型鄉鎮財政管理制度機制，探索實現國庫集中支付與鄉鎮財政財務核算等系統共享機制。建立健全抽查巡查制度，定期開展檢查，主動配合上級檢查，科學應用檢查、審計結果。

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