財政顧名思義就是理財之政，國家的發(fā)展離不開財政，沒有規(guī)矩不成方圓，國民經(jīng)濟需要有合理的制度和規(guī)章來規(guī)范收支，才能達到穩(wěn)定經(jīng)濟、合理利用經(jīng)濟資源的目的。

　　《地方財政研究》是由遼寧省財政科學(xué)研究所和東北財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院主辦的一本財經(jīng)類月刊。初創(chuàng)于2004年9月，是目前國內(nèi)唯一一份以地方財政問題為核心內(nèi)容、覆蓋全國的專業(yè)性期刊。

　　中國憲法學(xué)研究的一個誤區(qū)是理論探討和學(xué)術(shù)研究過于務(wù)虛,多少年來始終在一些抽象的概念和理論原則上兜圈子,特別是憲法學(xué)還停留在人權(quán)、民主、憲政等一系列概念的無休止的論證和邏輯推理中,現(xiàn)實中多少個侵害人權(quán)、有悖于民主和憲政的問題卻絲毫沒有因為這些學(xué)者的研究而有所改善。而在西方國家,經(jīng)過幾百年的發(fā)展,人權(quán)、民主和憲政已經(jīng)是不證自明的公理,特定弱勢群體的人權(quán)保障和民主憲政的運行機制的構(gòu)建業(yè)已成為西方法學(xué)者研究的重點。可見,中國的憲法學(xué)研究需要一種視野的拓展和范式的轉(zhuǎn)換,改變過去那種坐而論道、閉門造車式的高談闊論,而代之以與實踐相結(jié)合并解決實際問題的務(wù)實作風(fēng)。我覺得,隨著中國憲政的縱深發(fā)展,必然要觸及到財政問題,而且也必須要解決財政暴露出來的問題。

　　財政作為憲法研究的重要內(nèi)容,本身即是憲法問題。財政不僅是各國憲法文本的重要內(nèi)容,而且一直是傳統(tǒng)憲法學(xué)研究的重要課題之一。英國憲法學(xué)家戴雪在其名著《英憲精義》中專設(shè)“財政”一章,探討國庫與法律的關(guān)系,日本當(dāng)代憲法學(xué)家都把財政作為其憲法學(xué)體系的重要內(nèi)容。但是我國憲法理論研究從來都忽略財政問題,憲法教科書幾乎從不涉及財政,憲法學(xué)的理論體系始終都不曾有過對財政的專門論述和深沉思考。在日本,地方政府由于巨額債務(wù)申請破產(chǎn)保護,而負(fù)債累累的中國大學(xué)的校長們卻從不擔(dān)心破產(chǎn),因為學(xué)校資不抵債,難以維系時,政府會出面買單。政府財產(chǎn)資金是稅收的結(jié)果,所以,最后只能由納稅人承擔(dān)。中國大學(xué)盲目不節(jié)制的擴張及不當(dāng)管理,責(zé)任最后都落在納稅人頭上,這對納稅人公平嗎?這些問題不值得憲法學(xué)者思考嗎?目前,“財政憲法”已逐漸成為憲法學(xué)研究范式轉(zhuǎn)變的一個標(biāo)志。當(dāng)下,加強財政的憲政學(xué)研究非常必要。

　　長久以來,紛亂無序的中國財政讓人憂慮:為什么在大力倡行法治的今天,中國的財政法度缺失?領(lǐng)導(dǎo)人的一句話,就可以動用巨額的財政資金,財政部門的領(lǐng)導(dǎo)在媒體面前可以隨意許諾財政資金調(diào)配和使用,省財政廳的科長就有幾十萬財政資金支配權(quán),只要交通部門愿意,就可以隨意征收養(yǎng)路費,交通部門一年的違規(guī)資金就有數(shù)以百億計。在中國,是什么原因公款消費屢禁不絕?[②]對于一個尚有幾千萬人沒有達到溫飽的中國,每年八千億的公款消費意味著什么?租稅國家的立國之本是納稅人,可納稅人在中國并沒有得到應(yīng)有的法律上的尊重,對于由自己血汗累積而成的財政資金,國家機關(guān)如何使用、支配,納稅人無從知曉;對國家財政資金違法占用甚至無度揮霍,納稅人卻無可奈何。席卷全國的“審計風(fēng)暴”揭露出來的國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象令人怵目驚心,但這其實只是冰山一角。“審計風(fēng)暴”對中國財政秩序的整肅成效不可低估,但財政法治不能依靠一次次的行政風(fēng)暴,而應(yīng)該代之以穩(wěn)定持恒的憲政與法律控制。

　　中國財政法治的缺失根本原因在于財政制度缺乏憲政理念,亂象叢生的中國財政呼喚著法治與憲政。

　　一、憲政與財政的基本關(guān)系

　　從某種意義上,憲政緣于政治國家和市民社會的利益紛爭,而政治國家與市民社會的利益沖突集中表現(xiàn)在財政上。財政表明國家與私人的基本經(jīng)濟關(guān)系,即國家財產(chǎn)權(quán)與私人財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。憲法意義上的財政是國家為履行其公共職能而取得、管理與使用財產(chǎn)過程中形成的國家與公民之間的財政關(guān)系。憲法的作用在于在公產(chǎn)與私產(chǎn)之間劃定一個界限,防范公產(chǎn)對私產(chǎn)的任意攫取和無度征收。因為,在以國家掌握和行使財政權(quán)的過程中,一個危險的傾向是偏重于國家的財政利益的保全而公民的私人利益很容易被侵蝕。從這個意義上說,私有財產(chǎn)的憲法保護直接對抗財政權(quán)的濫用。強調(diào)對公民財產(chǎn)權(quán)利的維護和保障應(yīng)當(dāng)成為財政法的基本宗旨。作為憲法學(xué)的財政,政府財政權(quán)與人民財產(chǎn)權(quán)關(guān)系的理念和原則是其內(nèi)容的核心。

　　從歷史的角度,憲政產(chǎn)生、發(fā)展圍繞著財政。1215年問世的世界第一部憲法性文件《自由大憲章》即是英國國王和貴族、平民因財政問題激烈斗爭并最終達成妥協(xié)的結(jié)果。在封建社會末期,圍繞著財政革命的市民運動風(fēng)起云涌。17世紀(jì)以后,英國國王詹姆士一世、查理一世與議會之間多次因財政問題爆發(fā)沖突,最終引發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)。1649年,查理一世因為踐踏財政的憲政原則而被送上了斷頭臺。1688年,英國經(jīng)不流血的“光榮革命”確立了議會主權(quán)的憲政原則,這是為了對抗國王的財政專權(quán);美國的革命則發(fā)端于北美十三州殖民地與宗主國之間因財政利益的爭奪,在美國獨立戰(zhàn)爭前,賦稅問題就成為北美殖民者與宗主國之間整個斗爭的核心,獨立戰(zhàn)爭更是直接起因于宗主國的課稅和干預(yù)。1776年7月4日,十三個州議會一致通過的《獨立宣言》確立了“無代議士不納稅”憲政原則。步美國后塵的法國的憲政革命因財政危機而動蕩曲折。國王路易十四經(jīng)常以種種免稅特權(quán)對貴族和教士進行收買和馴服,正是這種僅有少數(shù)人可以享受的免稅特權(quán)加上對平民的苛征激化了社會矛盾。1787年,路易十六要求舉債和增稅,導(dǎo)致其與高等法院的持續(xù)沖突,引發(fā)了法國大革命。就在這一年,法國發(fā)布了著名的《人權(quán)宣言》,規(guī)定人民財產(chǎn)不得任意侵犯,將財政的憲政精神融入憲法和法律之中。以此為契機,法國終于走上了憲政之路。從以上憲政發(fā)展史可以看出,正是將財政納入法律的有效約束下,憲政才有可能得以確立。

　　從現(xiàn)實的角度,財政是憲政體制運行的重要保障。沒有財政,憲政就沒有存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。因為,沒有財政,人權(quán)多數(shù)是空洞的口號和虛幻的夢想。在哀鴻遍野、民不聊生的國度,人權(quán)是美麗的謊言。權(quán)利需要錢,沒有公共資助和公共支持,權(quán)利就不能獲得保護和實施;[1] 沒有財政,國家機器就會癱瘓,憲政秩序就不復(fù)存在。同時,正是在憲政精神的指引下,財政才不斷地發(fā)展、進步,公共財政才得以建立。從王權(quán)財政到公共財政的深刻變化,是憲政進步的結(jié)果。正是在這一變化過程中,憲政賦予財政以全新的內(nèi)涵。這表現(xiàn)為,在憲政國家,財政的宗旨和原則都較以前發(fā)生了質(zhì)的變化。首先,財政被定義為一種服務(wù)于大眾的公共物品,它源自于人民的公共需要,因此必須受到人民的制約;其次,財政權(quán)力不再是一種單純用于統(tǒng)治的工具和手段,它來源于人民的授權(quán),同時也在此范圍內(nèi)受人民的監(jiān)督;再次,財政的民主基礎(chǔ)備受重視,人民通過議會行使對財政的決定和控制權(quán)成為財政法的基本原則;最后,財政法的功能開始轉(zhuǎn)向保障財政的民主之治,人民的基本權(quán)利的財政保障越來越受到關(guān)注。[2]

　　可以說,憲政國家的財政是民主財政、公平財政和法治財政。

　　第一,民主財政著眼于財政的民意基礎(chǔ),財政作為國家權(quán)力,其享有和行使必須經(jīng)過人民的同意和授權(quán)才具有正當(dāng)性。西方學(xué)者將財政資金的征收比喻為“溫柔的搶劫”或“保護費的合法收取”,其不同于暴徒行為的根本原因在于,民主財政是國家經(jīng)人民同意,按法定程序,公開透明的理財和治財?shù)倪^程。民主財政來源于人民主權(quán)的憲政原則。財政權(quán)并不是一種獨立于人民權(quán)利的自在物,相反,它來源于人民主權(quán),受制于人民主權(quán)。正因為如此,財政應(yīng)否支出、如何開支,財政收入的規(guī)模和種類等,都應(yīng)該由人民通過一定的法律程序加以決定。民主財政所要求的無非是賦予普通的個體公民參與財政事務(wù)的權(quán)利。民主財政具體表現(xiàn)為,保障人民真正行使國家財政事務(wù)的決定權(quán),保證國家財政真正置于人民的監(jiān)督之下。

　　民主財政還意味著財政的人民主體性、人民目的性。“取之于民、用之于民”只是民主財政的表層含義,實質(zhì)意義上的民主財政是指財政的人民主權(quán)。在中國計劃財政向公共財政的轉(zhuǎn)軌時期,“民主理財”成為財政工作的指導(dǎo)原則,這一原則是民主財政的具體體現(xiàn)。在計劃體制下,財政運行過程封閉于國家機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部,民眾于財政權(quán)力絕緣,不能參與財政運行過程,也無法對財政權(quán)力進行監(jiān)督。而民主理財則打破政府閉門造車式的財政模式,使財政更加公開透明,實現(xiàn)財政的民主參與。通過國家理財?shù)矫裰骼碡數(shù)霓D(zhuǎn)變,實際上是還權(quán)于民的過程。社會主義國家公共財政的權(quán)利主體是人民,國家只不過作為代理人對人民財產(chǎn)進行管理和經(jīng)營,但在行政主導(dǎo)型的財政體制下,財政成為政府的專營,原本政府代人民理財異化為政府包辦代替。當(dāng)然,民主財政是通過一系列的制度和機制來表達和實現(xiàn)的,代議制是現(xiàn)代社會貫徹人民主權(quán)原則的一個理想模式。民主理財意味著議會中心對行政主導(dǎo)的否定,雖然政府作為人民財產(chǎn)代理人的身份沒有改變,但政府財政權(quán)力形成于、受制于代議機構(gòu)。在國外,財政議會中心主義要求一國的財政事務(wù)必須經(jīng)議會議決,否則違法。財政議會中心主義在我國則表現(xiàn)為人民代表大會的至上權(quán)威。完善我國人民代表大會制度,保證行政機關(guān)受制于人民代表大會,保證人民代表對重大財政事項的最終決策權(quán),這是中國民主財政的基本保障。當(dāng)然,世界民主政治發(fā)展至今,人們不再滿足于代議制民主,而要求參與民主。因此,民主理財還要求財政權(quán)力的行使接受人民的直接監(jiān)督。

　　第二,公平財政是憲法平等原則在財政領(lǐng)域的具體化。憲政國家的主要職能在于提供公共產(chǎn)品和保護私人財產(chǎn),理解政治國家和市民社會關(guān)系的關(guān)鍵就在于國家對市民財力汲取的合法性和適當(dāng)性。因此,如何實現(xiàn)政治國家與市民社會的財政公平是憲法的一個重大課題。

　　公平財政表現(xiàn)為國家與公民之間的財政公平和公民之間的財政公平兩個方面。

　　首先,公平財政首先體現(xiàn)為國家與公民財產(chǎn)課征關(guān)系的合理、適度。在保護財政歲入的前提下,盡量少征甚至不征,以體現(xiàn)憲政國家課征的謙抑。量能負(fù)擔(dān)是財政公平原則的引伸,最低生活費不課稅,生存權(quán)財產(chǎn)不課稅或輕課稅,以體現(xiàn)財政的人權(quán)保障原則。在此基礎(chǔ)上財政征收要適度,西方有學(xué)者將其比喻為“拔鵝毛”,既要拔毛又不要讓鵝叫才算恰到好處。對公民而言,苛捐意味著對其殘忍的剝奪。同時,財政的安定性和可持續(xù)性也要求政府不能涸澤而漁。可以說,中國農(nóng)業(yè)稅的取消,是中國公平財政原則的具體體現(xiàn)。此外,在財政的制度設(shè)計上,財政公平要求國家與公民財政權(quán)利義務(wù)關(guān)系的平衡,這一平衡體現(xiàn)為國家與公民權(quán)利義務(wù)配置的雙向互動與公平合理。然而,憲法上國家與公民之間的財政公平并不體現(xiàn)為雙方法律地位的平等。因為,憲法作為公法,國家與公民的關(guān)系并不是平等關(guān)系。因此,憲法上國家與公民之間的財政公平原則并不是某些學(xué)者根據(jù)社會契約論而提出的公益與私利的平等,更不意味著國家與公民之間的公平交易。

　　其次,公平財政表現(xiàn)為公民與公民之間法律地位的平等以及權(quán)利義務(wù)的平等對待和義務(wù)的合理分擔(dān)。[3]分為橫向公平和縱向公平。橫向公平是指經(jīng)濟情況相同、納稅能力相等的納稅人,其稅收負(fù)擔(dān)也應(yīng)相等。縱向公平是指經(jīng)濟情況不同、納稅能力不等的納稅人,其稅收負(fù)擔(dān)亦應(yīng)不同。當(dāng)然,憲法上財政公平原則并不是絕對的,由于每個公民的經(jīng)濟能力和收入水平存在著差別,只能根據(jù)公民個體的繳付能力的差異確定納稅主體資格和繳納數(shù)量,要求每個公民無差別均攤稅賦的稅收政策表面上看似公平的,但實際上是不公平的。征稅范圍、起征點和累進稅率的技術(shù)運用能夠體現(xiàn)稅收的個體差異并一定程度上保證公平財政。

　　第三,法治財政是財政法定主義憲政原則的具體體現(xiàn)。政府的財權(quán)必須有合法的來源,并受法律的約束。政府在法律之外實施課征,公民的財產(chǎn)權(quán)利就得不到保障。這里的“法”是狹義的議會立法,在我國,指全國人民代表大會及其常委會而不是行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件。財政法治應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則,這是財政法定原則的本源屬性和基本要求。然而,我國自改革開放以來的歷次財政體制改革都是行政主導(dǎo),所謂的“財政法”主要體現(xiàn)為行政法規(guī)和行政規(guī)章。據(jù)初步統(tǒng)計,迄今為止國家立法機關(guān)通過的財政法律和決定只有20多件(其中正式的法律僅8部),而國務(wù)院制定的財政法規(guī)與法規(guī)性文件有200多件,財政部、稅務(wù)總局等制定的財政規(guī)章及其他規(guī)范性文件更多達3000多件,此外還有為數(shù)眾多的地方性財政法規(guī)和地方政府規(guī)章。[4]其結(jié)果是財政行政立法取代了權(quán)力機關(guān)立法,財政立法權(quán)過于集中且層次偏低,從而導(dǎo)致財政立法權(quán)威性差。這種行政主導(dǎo)下的財政立法模式破壞了財政法定的憲政原則。

　　在中國,依法治國的號角已經(jīng)吹響,但財政領(lǐng)域卻一片沉寂。財政法治的基礎(chǔ)工程就是財政立憲。財政立憲即在一國之內(nèi),財政的基本原則和規(guī)范納入憲法之中,將國民生存發(fā)展所依憑的財產(chǎn)權(quán)和國家履行職能所需的財政權(quán)均在憲法中明確規(guī)定,以財政的憲法規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)國內(nèi)的財政立法和執(zhí)法,一切公共財政事物的管理,均以憲法為中心并納人法治化的軌道,使其具有根本法的效力淵源。因此,目前,中國應(yīng)首先完善憲法中的財政制度,在此基礎(chǔ)上,加強全國人民代表大會及其常委會的財政立法。可以說,全國人大及其常委會長期以來財政立法的不作為是一種失職,中國財政法治的缺失,其難辭其咎。這種立法不作為是憲法職權(quán)的怠于行使,是一種違憲。然而,由于中國憲法監(jiān)督體制固有的缺陷所致,全國人大及其常委會不會被追究違憲責(zé)任,甚至全國人大及其常委會的違憲都不存在立論的基礎(chǔ)和合理性懷疑。