編制國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告是黨中央、國(guó)務(wù)院部署的重大改革任務(wù)，是實(shí)行干部離任審計(jì)制度、倒逼生態(tài)文明建設(shè)的需要，事關(guān)我國(guó)今后發(fā)展戰(zhàn)略選擇和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。2018 年 8 月，黑龍江省開展了全民所有自然資源資產(chǎn)核算試點(diǎn)工作，結(jié)合黑龍江自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)及自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)情況，探索國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告編制的方法與路徑。

　　國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告編制思路

　　國(guó)有自然資源資產(chǎn)是指憲法和法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的、預(yù)期會(huì)給國(guó)家和人民帶來經(jīng)濟(jì)利益的、能以貨幣計(jì)量的自然界各種物質(zhì)財(cái)富要素的總稱，包括礦產(chǎn)能源資源、水資源、海洋資源、國(guó)有土地資源、國(guó)有森林資源資產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)。黑龍江省國(guó)有自然資源類型多、數(shù)量大、分布廣，土地總面積 45.4 萬(wàn)平方公里，占全國(guó)土地總面積的 4.9%。轄區(qū)內(nèi)有農(nóng)墾和森工兩大國(guó)有系統(tǒng)。其中，黑龍江省農(nóng)墾管理局土地面積 5.54 萬(wàn)平方公里，下轄 9 個(gè)管理局、113 個(gè)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)，跨全省 12 個(gè)市(地)和 74 縣區(qū);黑龍江省森工總局是我國(guó)最大的國(guó)有林區(qū)和森林工業(yè)集團(tuán)，下轄 3 個(gè)林業(yè)局、413 個(gè)林場(chǎng)和 6 個(gè)直屬林場(chǎng)，跨全省 10 個(gè)地市 30 多個(gè)縣(市)，總經(jīng)營(yíng)面積 10 萬(wàn)平方公里。

　　2018 年 8 月，黑龍江省從本省自然資源特點(diǎn)出發(fā)，分別在齊齊哈爾市、大興安嶺地區(qū)塔河縣開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)，在伊春市、大興安嶺地區(qū)等地開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)，以及在農(nóng)墾系統(tǒng)開展土地資產(chǎn)價(jià)值核算改革試點(diǎn)工作，多層次、多角度探索既相互分工又有機(jī)銜接的國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告編制方法與路徑，其中的探索要點(diǎn)有：

　　一是準(zhǔn)確把握目標(biāo)定位。國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告是年度專項(xiàng)報(bào)告，要對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、價(jià)值、分布、利用、生態(tài)等信息進(jìn)行客觀地登記、描述和統(tǒng)計(jì)，尤其對(duì)于農(nóng)墾、森工系統(tǒng)，要分別對(duì)國(guó)有耕地、林地自然資源資產(chǎn)的狀況進(jìn)行全面掌握與分析。二是明確國(guó)有自然資源資產(chǎn)分類。編制國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告的前提是對(duì)不同種類的國(guó)有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行分類與確認(rèn)，并采用合理的測(cè)算方法核算國(guó)有自然資源資產(chǎn)的實(shí)物量與價(jià)值量。黑龍江省國(guó)有自然資源資產(chǎn)主要包括國(guó)有耕地資源、礦產(chǎn)能源、森林資源、水資源、草原資源、濕地資源等 6 種類型。三是構(gòu)建自然資源資產(chǎn)核算方式和體系。采用實(shí)物量與價(jià)值量結(jié)合的計(jì)量指標(biāo)，探索制定統(tǒng)一的核算口徑、可操作的評(píng)價(jià)體系和方法。四是確定報(bào)告內(nèi)容和重點(diǎn)。主要包括自然資源總量及其分布、自然資源保護(hù)與利用及生態(tài)環(huán)境狀況等相關(guān)內(nèi)容建設(shè)，重點(diǎn)是自然資源資產(chǎn)實(shí)物量核算，難點(diǎn)是資源資產(chǎn)價(jià)值核定。基于權(quán)責(zé)發(fā)生原則，建立微觀層面、會(huì)計(jì)范疇的國(guó)有自然資源資產(chǎn)核算表、變動(dòng)表與負(fù)債表。五是建立國(guó)有自然資源資產(chǎn)專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)和互聯(lián)互通的信息平臺(tái)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門，收集土地、森林、海洋等自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建多來源、多尺度、多時(shí)相的自然資源資產(chǎn)“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)。

　　實(shí)踐中的突出問題

　　已有的調(diào)查評(píng)價(jià)及統(tǒng)計(jì)成果難以滿足自然資源資產(chǎn)核算需求。自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)側(cè)重于實(shí)物量調(diào)查評(píng)價(jià)，對(duì)其資產(chǎn)價(jià)值核算和計(jì)量、資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等仍處于探索階段。2015 年，國(guó)家開展 8 個(gè)地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)，初步形成了一套自然資源資產(chǎn)負(fù)債表實(shí)物量核算的基本方法，編制了具有重要生態(tài)功能的土地、森林、水資源資產(chǎn)賬戶，但由于自然資源實(shí)物量分類統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致不同統(tǒng)計(jì)口徑的資源數(shù)據(jù)存在較大差異。自然資源資產(chǎn)核算涉及的資產(chǎn)邊界、價(jià)格參數(shù)、價(jià)值化核算方法等不夠清晰，難以滿足自然資源資產(chǎn)有關(guān)業(yè)務(wù)需求。比如：土地資源數(shù)據(jù)按年度更新，森林、水等資源一般為 5 年甚至 10 年進(jìn)行一次普查，礦產(chǎn)資源則周期不確定，資源調(diào)查周期不同，已有的調(diào)查評(píng)價(jià)難以滿足報(bào)告年度更新的要求。

　　統(tǒng)計(jì)單元、分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，資源底線與生態(tài)紅線存在矛盾。2017 年在齊齊哈爾市、塔河縣的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)以及農(nóng)墾系統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)核算試點(diǎn)，反映出兩大突出問題：一是由于管理范圍、保護(hù)范圍、權(quán)屬范圍等不一致，導(dǎo)致登記單元不統(tǒng)一。如：土地利用權(quán)屬為森工系統(tǒng)的林業(yè)用地，存在部分實(shí)際已開墾為耕地的現(xiàn)象;牡丹江的八五六等農(nóng)場(chǎng)在興凱湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)及虎口濕地自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)均存在一定數(shù)量耕地，永久基本農(nóng)田資源底線與生態(tài)保護(hù)用地生態(tài)紅線交叉矛盾。二是自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各試點(diǎn)地區(qū)普遍以《土地利用現(xiàn)狀分類》為基礎(chǔ)，對(duì)自然資源進(jìn)行分類，但由于早期國(guó)土、環(huán)保、水利、林業(yè)等部門對(duì)于水流與濕地、林地與草地等自然資源分類系統(tǒng)不同，調(diào)查中存在一定程度的交叉重疊。標(biāo)準(zhǔn)不一、權(quán)屬不清、權(quán)責(zé)不明、邊界重疊等問題不利于摸清資源家底，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)口徑的異質(zhì)性，亟須制定滿足自然資源統(tǒng)一確權(quán)調(diào)查的分類標(biāo)準(zhǔn)。

　　礦產(chǎn)資源種類多，資產(chǎn)核算難度大。黑龍江是礦產(chǎn)資源大省，資源種類豐富，分布廣泛又集中。截至 2015 年底，全省共發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)資源 135 種，其中探明儲(chǔ)量的有 84 種，正在開發(fā)利用的有 59 種，位居全國(guó)前十位的礦產(chǎn)有 50 種。礦產(chǎn)資源種類多，但是單一礦種的礦產(chǎn)占比卻較少，大部分多種礦種的復(fù)合伴生、形態(tài)隱蔽以及數(shù)據(jù)保密性都決定了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，對(duì)其進(jìn)行實(shí)物計(jì)量的單位也無法完全統(tǒng)一，礦產(chǎn)資源價(jià)值量核算難度大。

　　缺乏國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。中央要求建立國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告制度，財(cái)政部也進(jìn)行了嚴(yán)格的工作分工與部署，但未明確國(guó)有自然資源種類、范圍、資產(chǎn)核算口徑、標(biāo)準(zhǔn)、方法等關(guān)鍵性指標(biāo)，且未制定自然資源資產(chǎn)報(bào)告的相關(guān)編制規(guī)范，導(dǎo)致報(bào)告編制的可操作性不強(qiáng)，許多內(nèi)容有待完善。同時(shí)，國(guó)有自然資源資產(chǎn)涉及自然資源的各個(gè)領(lǐng)域，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、市場(chǎng)環(huán)境、規(guī)劃管控、用途管制、技術(shù)條件等眾多因素緊密相關(guān)，在缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的前提下，不同時(shí)空、不同因素、不同方法條件下資源價(jià)值難以統(tǒng)一核算與比較。

　　優(yōu)化報(bào)告編制的建議

　　整合已有的自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果。統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署，整合各類已有的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)，明晰自然資源資產(chǎn)、國(guó)有資源資產(chǎn)的概念，確認(rèn)條件與邊界范圍，歸納自然資源資產(chǎn)所具有的資產(chǎn)的共同屬性及特性，科學(xué)劃分國(guó)有自然資源資產(chǎn)的類別。以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查為契機(jī)，充分利用“三調(diào) + 自然資源”調(diào)查試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與成效，探索建立涵蓋土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水資源等全要素自然資源統(tǒng)一調(diào)查評(píng)價(jià)、統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，建立健全國(guó)有自然資源資產(chǎn)核算體系及標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)落實(shí)政府向人大報(bào)告自然資源資產(chǎn)的制度。

　　統(tǒng)一制定調(diào)查規(guī)范，統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)的分類標(biāo)準(zhǔn)。將資產(chǎn)性管理與行政性管理相結(jié)合，對(duì)不同類型的自然資源資產(chǎn)采取分類管理。一是基于第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果，推動(dòng)資源調(diào)查與確權(quán)登記相結(jié)合，掌握國(guó)有自然資源狀況，為資產(chǎn)核算提供數(shù)據(jù)支撐。二是資產(chǎn)核算須做到自然資源全覆蓋，全面、細(xì)致地反映自然資源開發(fā)利用及其資產(chǎn)變化情況。三是與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)接，確定統(tǒng)一規(guī)范的核算方法與基準(zhǔn)，增強(qiáng)報(bào)表間的相互聯(lián)系和可比性。

　　從實(shí)物量清查入手，探索自然資源資產(chǎn)核算技術(shù)規(guī)范。按照“先單項(xiàng)再綜合、先實(shí)物量后價(jià)值量、先存量后流量”的原則，完善單項(xiàng)資源實(shí)物量表和質(zhì)量表，由單項(xiàng)逐步向綜合的自然資源資產(chǎn)核算范圍擴(kuò)展，建立自然資源資產(chǎn)核算體系，形成自然資源資產(chǎn)核算技術(shù)規(guī)范。對(duì)于礦產(chǎn)資源存在多種形態(tài)的情況，應(yīng)以礦產(chǎn)資源實(shí)物量清查為基礎(chǔ)，按照先單項(xiàng)礦種、后綜合礦種的核算原則，推動(dòng)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算。其中，可采用“約當(dāng)量轉(zhuǎn)換法”，對(duì)不同礦藏設(shè)置統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量單位，或采用“價(jià)值量轉(zhuǎn)換法”，也可按照實(shí)物量轉(zhuǎn)化為價(jià)值量的原則，核算各類礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價(jià)值。

　　明確自然資源資產(chǎn)報(bào)告內(nèi)容，規(guī)范報(bào)告編制方法。進(jìn)一步確定及完善國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告范圍、方式、框架體系與內(nèi)容。根據(jù)資產(chǎn)核算相關(guān)技術(shù)規(guī)范，按照“先實(shí)物后價(jià)值、實(shí)事求是、統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則，以縣市為單位核算國(guó)有自然資源資產(chǎn)，編制國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告，統(tǒng)計(jì)與分析國(guó)有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、價(jià)值、分布、利用、生態(tài)等信息。摸清國(guó)有自然資源資產(chǎn)底數(shù)，以國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告為依托，促進(jìn)政府資產(chǎn)的分類管理與合理配置。

　　利用資產(chǎn)核算報(bào)表數(shù)據(jù)，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行全面管理。利用資源資產(chǎn)核算報(bào)表數(shù)據(jù)，分析國(guó)有自然資源資產(chǎn)實(shí)物量、價(jià)值量及分布狀況等基本情況，編寫自然資源資產(chǎn)核算評(píng)價(jià)及開發(fā)利用與保護(hù)報(bào)告。系統(tǒng)研究分析自然資源資產(chǎn)總量、總額及其結(jié)構(gòu)的變化狀況、自然資源資產(chǎn)增幅變化及影響因素，充分體現(xiàn)自然資源的資產(chǎn)變化和開發(fā)利用保護(hù)情況，全面完成國(guó)有自然資源資產(chǎn)的配置、利用與處置情況、收益規(guī)模、分配及管理情況等，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的全面把控。

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