[論文關(guān)鍵詞]核心期刊論文,參與式發(fā)展,平等發(fā)展,救濟(jì)

　　

　　一、我國現(xiàn)有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)研究述評

　　

　　近年來我國法學(xué)界對農(nóng)民發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了廣泛深入的研究，它適應(yīng)了我國開展的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化政策是密切相關(guān)的。如何保障農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的利益，法學(xué)界對農(nóng)民的發(fā)展權(quán)進(jìn)行了較為深入的研究，多數(shù)學(xué)者主張國家應(yīng)當(dāng)將土地作為農(nóng)民生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，在城鎮(zhèn)化中應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利即還權(quán)賦能，賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。針對農(nóng)民發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為，在國際上物權(quán)法中土地發(fā)展權(quán)的提出要早于人權(quán)法上的發(fā)展權(quán)，但不同法域的發(fā)展權(quán)具有制度性契合，它們都是主體發(fā)展的需要和權(quán)利訴求。關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的起源，一般認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的研究和立法是20世紀(jì)從英國起源的，后來在美國、法國等得到了較深入的研究并上升為法律，其中美國為保護(hù)農(nóng)地、開敞空間和歷史古跡，采用采用發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓和購買的制度，這對我國學(xué)者影響較大。關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)，法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者大多數(shù)認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是可以與土地所有權(quán)相分離而獨立行使和轉(zhuǎn)移的一項權(quán)利。在農(nóng)地發(fā)展權(quán)的目的。江平認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)立目的是為了保護(hù)農(nóng)地、保護(hù)環(huán)境、限制城市擴(kuò)張，更多的學(xué)者認(rèn)為是為了保護(hù)農(nóng)民利益。而關(guān)于農(nóng)民發(fā)展權(quán)的歸屬，沈守愚認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的權(quán)源是國家主權(quán)，應(yīng)歸屬于國家和社會。劉國臻詳細(xì)分析了英國和美國在土地發(fā)展權(quán)上的區(qū)別，指出我國國有土地發(fā)展權(quán)歸國家，農(nóng)民集體土地的發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體。萬磊認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于農(nóng)民集體，但為平衡各方利益，國家可用稅收作為杠桿進(jìn)行調(diào)節(jié)。賀雪峰認(rèn)為賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)只會使城市近郊的少數(shù)農(nóng)民受益，形成土地實力階層，而大田農(nóng)民的利益被忽視。周誠批評了農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的漲價歸公和歸農(nóng)理論的缺陷，提出了土地增值利益分配的私公兼顧論。對于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，學(xué)者普遍認(rèn)為我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實質(zhì)就是美國式發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移制度在我國的試驗，但有一些學(xué)者對該制度是否能保護(hù)農(nóng)民利益持懷疑態(tài)度，關(guān)于是否引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)，韓松認(rèn)為不論的英國的土地發(fā)展權(quán)還是美國的土地發(fā)展權(quán)制度都不適合我國國情，因此不宜引進(jìn)該制度。陳柏峰認(rèn)為，引入美國模式的制度轉(zhuǎn)換成本過于高昂，我國現(xiàn)行的模式是國有模式，可加以完善。

　　

　　綜上，筆者認(rèn)為，我國法學(xué)界對發(fā)展權(quán)主要集中在農(nóng)地物權(quán)的還權(quán)賦能上，而將參與式發(fā)展和農(nóng)地發(fā)展權(quán)兩者結(jié)合起來進(jìn)行研究的成果很少，將農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化自主發(fā)展的農(nóng)地物權(quán)配置并使其利益得到發(fā)展和保護(hù)的視角進(jìn)行研究的更少，而這與我國土地管理法確立的土地用途管制制度相適應(yīng)，造成了農(nóng)民只能被動城鎮(zhèn)化，而沒有主動城鎮(zhèn)化的法律基礎(chǔ)。平等協(xié)商、賦權(quán)于民、還權(quán)賦能是參與式發(fā)展的靈魂。大田農(nóng)民也有平等的發(fā)展權(quán)，但由于用途管制而被剝奪了發(fā)展權(quán)，法學(xué)界的學(xué)者較少涉及，更缺少從整體上論證如何平等保護(hù)大田農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，而有些經(jīng)濟(jì)學(xué)界的學(xué)者對此進(jìn)行了研究，但他們主要是從經(jīng)濟(jì)模型和價值補(bǔ)償上進(jìn)行研究，缺少法權(quán)模型和物權(quán)制度的配置研究，而這是保護(hù)大田農(nóng)民利益必需的激勵機(jī)制的法制化保障。參與式發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)尊重主體的發(fā)展地位，現(xiàn)實中農(nóng)民往往只能被動地接受城鎮(zhèn)化方案，而沒有自主發(fā)展城鎮(zhèn)化的權(quán)利，如何賦予并保障農(nóng)民自主權(quán)，法學(xué)界較少研究。法學(xué)界對發(fā)展權(quán)的研究缺乏對行使土地發(fā)展權(quán)的程序研究。而參與式發(fā)展權(quán)理論強(qiáng)調(diào)參與權(quán)的程序保障。物權(quán)法和相關(guān)法律如何為農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)提供救濟(jì)，法學(xué)界較少涉及。

　　

　　二、以參與式發(fā)展原則構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)

　　

　　所謂參與式發(fā)展原則，是指城鎮(zhèn)化的主體——農(nóng)民，有權(quán)全方位參與到農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中。該原則的理論基礎(chǔ)是參與式發(fā)展理論。該理論形成于20世紀(jì)中葉，哈貝馬斯、約翰遜、熊彼特等對參與作為民主的新形式進(jìn)行了探索，他們強(qiáng)調(diào)民眾是發(fā)展的主體和最終目的，以人為本而不是以國家GDP的數(shù)字增長為本。它是有關(guān)主體對事關(guān)其生存和發(fā)展的項目所進(jìn)行的全面、積極的介入過程，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)了參與的本質(zhì)是賦權(quán)，保障目標(biāo)群體在發(fā)展過程中的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)貫穿參與的全過程。參與和權(quán)力不可分割，它是在平等、民主、協(xié)商基礎(chǔ)上的權(quán)力分享和利益分享的過程。參與式發(fā)展還承認(rèn)不同群體、個體的民眾在思想、需求上的差別性，關(guān)注其在發(fā)展訴求中的差異性，強(qiáng)調(diào)在尊重差異的基礎(chǔ)上經(jīng)過平等協(xié)商達(dá)到求同存異，為此要建立參與主體的伙伴關(guān)系。參與發(fā)展理論還強(qiáng)調(diào)賦權(quán)于民和民眾治理，即國家向社會賦權(quán)，強(qiáng)勢群體向弱勢群體賦權(quán)，專家向民眾賦權(quán)，減少強(qiáng)制性，增加協(xié)商性。新型城鎮(zhèn)化方案提出后，由土地的城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變是一大看點，而過去數(shù)年舊模式的新農(nóng)村建設(shè)引發(fā)學(xué)者的反思，以農(nóng)民為主體、以保護(hù)農(nóng)民利益為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已成為共識，而參與式發(fā)展理論的研究將有利于推進(jìn)農(nóng)民為主體的發(fā)展。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是今后的重要任務(wù)，而參與式發(fā)展理論的研究將有利于推進(jìn)農(nóng)民為主體的發(fā)展。既保護(hù)農(nóng)民個體的發(fā)展權(quán)，也保護(hù)集體和社區(qū)的發(fā)展權(quán)，既要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，更要保障糧食安全的激勵和約束機(jī)制，既要構(gòu)筑實體的發(fā)展權(quán)，又要從程序上保障主體的發(fā)展權(quán)的落實。參與原則的意義在于，城鎮(zhèn)化要尊重農(nóng)民的主體地位和首創(chuàng)精神，就要保障農(nóng)民的自主發(fā)展權(quán)。正如學(xué)者指出的那樣，農(nóng)村城鎮(zhèn)化其實是一個城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程，而非農(nóng)地被征收的過程。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然首次將農(nóng)村納入規(guī)劃，但對農(nóng)村土地權(quán)利人的權(quán)利尊重不足，城鄉(xiāng)規(guī)劃主要依靠層層審批，只有第46條要求編制機(jī)關(guān)“采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見”。而在美國，許多地方的規(guī)劃要求半數(shù)以上民眾討論同意，經(jīng)地方議會批準(zhǔn)，規(guī)劃法案具有嚴(yán)肅的法律效力。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的民主決策走過場農(nóng)民并未主張知情權(quán)和參與權(quán)，但城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施卻是將農(nóng)地物權(quán)人拒之門外，政府自行確定農(nóng)村城市化后就動用征收權(quán)。強(qiáng)制征收如果能保證公平補(bǔ)償也基本上能滿足農(nóng)民的要求，但現(xiàn)實中征收所要求的公共利益和公正補(bǔ)償并無法律上的保障。即便是按照漲價歸公的理論，政府也應(yīng)當(dāng)將征收農(nóng)地的收益公平地在城鄉(xiāng)分配，但現(xiàn)實中一些地方政府在唯GDP增長的大棒指揮下，并未真正做到地利的城鄉(xiāng)共享，基本上是城市獨享，只將很少一部分“恩賜”給農(nóng)村。隨著政府征地范圍的無限擴(kuò)張和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地市價的倒掛，農(nóng)民從上訪維權(quán)到抗?fàn)幘S權(quán)的行動此起彼伏，顯示了農(nóng)民土地權(quán)利意識的覺醒。如果一些地方政府仍然以空洞的公共利益口號應(yīng)付農(nóng)民的權(quán)利訴求，不尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，勢必會引發(fā)更加強(qiáng)烈的沖突對抗和嚴(yán)重的社會后果。以征地為手段推進(jìn)城鎮(zhèn)化的難度勢必越來越大，以政府強(qiáng)制制造并獲取城鄉(xiāng)土地價格剪刀差為特征的舊城鎮(zhèn)化模式越來越不得人心而難以為繼。

　　

　　從參與主體的角度來看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體設(shè)置可采用國家、集體和個人利益兼顧的原則，對公益性用地，應(yīng)由國家享有發(fā)展權(quán)，可采用征收方法取得農(nóng)地所有權(quán)。對非公益性和混合型用地由農(nóng)民集體取得發(fā)展權(quán)，對宅基地使用權(quán)，要保障農(nóng)民個體的發(fā)展權(quán)。為此必須修改我國《憲法》第10條關(guān)于城市土地一律由國家所有的規(guī)定，并相應(yīng)修改物權(quán)法和土地管理法的內(nèi)容，保障農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的權(quán)利。與政府采用征地推進(jìn)城鎮(zhèn)化相比，自主開發(fā)的成本大大降低，因征地產(chǎn)生的社會矛盾不復(fù)存在。同時也能防止農(nóng)民將征地款“坐吃山空”的風(fēng)險。當(dāng)然，農(nóng)民進(jìn)行自主開發(fā)必須符合國家主體功能分區(qū)和規(guī)劃，不能“村村點火戶戶冒煙”，并且在物權(quán)效率原則的指導(dǎo)下，建立農(nóng)地的集約節(jié)約用地機(jī)制，這也是生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)的必然要求。在“集體”作為發(fā)展權(quán)主體時，該概念因具有高度抽象性而無法明確具體的對象而廣為詬病，故必須對集體的概念、內(nèi)涵等進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的人格化改革，以使集體經(jīng)濟(jì)不致淪為村官經(jīng)濟(jì)。同時，要研究發(fā)展社區(qū)發(fā)展權(quán)時的物權(quán)配置，妥善處理所有權(quán)和用益物權(quán)的關(guān)系，改革宅基地使用權(quán)和承包權(quán)的取得與退出機(jī)制，在保障農(nóng)民基本生存權(quán)的同時，保護(hù)集體所有權(quán)，避免使其空殼化、形骸化，使其真正成為農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的物權(quán)基礎(chǔ)和堅強(qiáng)后盾。

　　

　　三、平等保護(hù)不同區(qū)域農(nóng)民的發(fā)展權(quán)訴求

　　

　　農(nóng)地發(fā)展權(quán)的根源在于國家對土地實施用途管制制度，1998年我國土地用途管制制度正式上升為法律，土地的用途管制制度、土地總體利用的規(guī)劃制度、年度土地利用計劃制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、征地的審批制度等，表面上是為了落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)目標(biāo)，而實際上是賦予了政府從土地規(guī)劃權(quán)到指標(biāo)的審批權(quán)、征收權(quán)到土地監(jiān)督權(quán)等，最終造成了一些地方政府難以割舍的土地財政依賴癥。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)就是為了平衡農(nóng)地管制制度和農(nóng)地物權(quán)制度的平衡。平等保護(hù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的理由在于每一塊土地天然都有平等的發(fā)展權(quán)，城鄉(xiāng)一體化中的平等發(fā)展權(quán)既要求城鄉(xiāng)的平等，也要求鄉(xiāng)村內(nèi)部的平等。世界各國都存在這樣的問題，即在推進(jìn)城市化的過程中如何保護(hù)耕地、糧食安全和農(nóng)民的利益。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一的步伐加快的同時，農(nóng)村內(nèi)部利益的分化與不容忽視。賀雪峰教授指出，隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)民和農(nóng)地用途都會出現(xiàn)分化的局面，城市近郊的農(nóng)民和遠(yuǎn)郊的農(nóng)民由于地理位置的差異，其擁有的土地的級差地租也相去甚遠(yuǎn)，如果單純賦予近郊農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán)，將會在我國城市化過程中出現(xiàn)三元結(jié)構(gòu)，除了原來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外，新增了城郊的土地食利階層。法學(xué)界津津樂道于集體建設(shè)用地和宅基地甚至小產(chǎn)權(quán)房的入市，但這主要對城市近郊的農(nóng)民有利，而大田農(nóng)民的利益特別是其發(fā)展權(quán)則少人問津。由此逐漸形成這樣的利益導(dǎo)向：糧食主產(chǎn)區(qū)往往都是財政貧困的地區(qū);很多農(nóng)民因種地收益少而對種地不感興趣，他們最盼望的事情是土地被征收;很多地方政府在規(guī)劃基本農(nóng)田時走“上山下灘”、“劃遠(yuǎn)不劃近”、“劃劣不劃優(yōu)”;即使引入規(guī)劃的公眾參與，也很少有農(nóng)民愿意將自己的耕地劃到用途管制區(qū)特別是劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。為了解決不同地域農(nóng)地發(fā)展權(quán)的平等保護(hù)問題，美國實施的土地發(fā)展權(quán)購買和轉(zhuǎn)讓制度具有相當(dāng)?shù)拇�表��，它較好地處理了農(nóng)地轉(zhuǎn)用和農(nóng)田保護(hù)的關(guān)系，平衡了建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地的利益，被法國、韓國等國家和地區(qū)所借鑒。平等保護(hù)農(nóng)民的物權(quán)就要解決農(nóng)地物權(quán)人從土地的規(guī)劃、管制、征收、指標(biāo)審批和實施等全方位的話語權(quán)和相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)問題。尊重發(fā)展主體的差異性并制定各方利益共享的發(fā)展策略，保護(hù)農(nóng)民中的弱勢群體的發(fā)展權(quán)益，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化時必須考慮的問題。每一塊農(nóng)地都有保證糧食安全的義務(wù)，也都有平等的發(fā)展權(quán)。但由于用途管制和基本農(nóng)田的規(guī)劃，造成農(nóng)民群體間暴利暴損的利益分化。傳統(tǒng)的農(nóng)地用途管制面臨著公平和效率的缺失，在土地市場出現(xiàn)多元化的利益并存與博弈的情況下，減少強(qiáng)制性管制，引入?yún)f(xié)商性的私法規(guī)范，建立激勵型管制是大勢所趨�，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對大田農(nóng)民利益保護(hù)作用微乎其微，可考慮由城郊農(nóng)民購買大田農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，也可考慮法律直接賦予大田農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)，即根據(jù)大田農(nóng)民種植的農(nóng)田數(shù)量，賦予其相應(yīng)比例的承包地和宅基地抵押貸款的權(quán)利，還可考慮國家統(tǒng)籌對新增建設(shè)用地的增值部分向大田農(nóng)民按比例或股份分紅�；蛘呖紤]在符合規(guī)劃中新增建設(shè)用地中為主要種植大田作物的農(nóng)村集體提供一定的指標(biāo)，使其能分享城鎮(zhèn)化的成果�；蛘邇�(yōu)先為該類農(nóng)民集體提供交通、能源、教育、醫(yī)療等公共財政支持，最后對各種方案考慮建立法權(quán)模型（如地役權(quán)模型、管制性征收補(bǔ)償模型等），以保證大田農(nóng)民的利益保護(hù)能形成長效機(jī)制和法制化。