【摘要】規(guī)劃編制方法也是需要隨政策、社會(huì)背景的變化而隨之改進(jìn)發(fā)展的，否則它將沒有生命力，用長期不變的方法編制規(guī)劃是不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的，規(guī)劃也不會(huì)被重視與實(shí)施。本文結(jié)合自身對規(guī)劃實(shí)施不理想的長期反思和換位工作的體驗(yàn)，從行政管理視角下闡述規(guī)劃方法改進(jìn)與創(chuàng)新的必要性，提出了規(guī)劃方法改進(jìn)的方向和內(nèi)容。文中強(qiáng)調(diào)規(guī)劃人員首先要更新理念、調(diào)整心態(tài)，才能正確客觀對待地方首長、基層公眾提出規(guī)劃意見，才能吸取有益的規(guī)劃思路。同時(shí)還提出規(guī)劃人員對國標(biāo)、政策應(yīng)有客觀的認(rèn)識與理解，做到靈活運(yùn)用、實(shí)事求是，對規(guī)劃編制應(yīng)多研究實(shí)際問題，多聽各種意見，多熟悉政策、法規(guī)，才能真正做出有效的規(guī)劃方案，規(guī)劃才能得到有效實(shí)施。
　　【關(guān)鍵詞】管理視角；規(guī)劃方法缺陷；規(guī)劃方法改進(jìn)與創(chuàng)新
　　1、當(dāng)前規(guī)劃編制方法存在的問題
　　1.1、認(rèn)識方面存在規(guī)劃編制與實(shí)施管理脫節(jié)
　　一方面，當(dāng)前規(guī)劃編制方法大多是至上而下的開展工作，編制人員既有專業(yè)的自信，又掌握有國家編制辦法、技術(shù)規(guī)范的法寶，工作中常常對現(xiàn)狀問題和好的意見于不顧，規(guī)劃在無視地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)差距、思想觀念差別和管理人才差勁的狀態(tài)下完成，成果評審也是系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行，走程序，即使出現(xiàn)地方不同意見，并不影響多數(shù)的評審結(jié)論，規(guī)劃自然就成了專家追求的理想目標(biāo)，地方政府只能被動(dòng)接受并消費(fèi)規(guī)劃。另一方面，地方首長對規(guī)劃的認(rèn)識和接受并非我們想象的樂觀，非工科專業(yè)背景的地方首長多數(shù)認(rèn)為規(guī)劃就是約束地方活躍發(fā)展的繩索，制約地方首長意志實(shí)施的“攔路虎”，沒有規(guī)劃、發(fā)展自由度更大，但因國家政策和法規(guī)要求，必須是先規(guī)劃后建設(shè)，否則不能獲得土地和資金的支持，無奈只能先做規(guī)劃。至于規(guī)劃內(nèi)容，只要解決當(dāng)前的批地、爭資金等問題即可，其它并不在意，何況也沒心情和時(shí)間去關(guān)心和解讀。由此可知，地方首長對規(guī)劃編制目的與意義的認(rèn)識與編制人員的認(rèn)識相差太遠(yuǎn)，一方是為國標(biāo)、政策的落實(shí)而規(guī)劃，為學(xué)術(shù)而規(guī)劃，另一方是為獲取土地和資金而規(guī)劃，為完成上級下達(dá)的目標(biāo)而規(guī)劃。兩者認(rèn)識上的脫節(jié)，規(guī)劃必然很難實(shí)施。
　　1.2、規(guī)劃確定的目標(biāo)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r脫離
　　當(dāng)前規(guī)劃編制的依據(jù)都是嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)、政策和地方一定的實(shí)際情況，即國家法規(guī)、政策是貫徹執(zhí)行的主體。地方實(shí)際情況是規(guī)劃考慮的重要因素，兩者地位不對稱。而我國是資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技力量、文化素質(zhì)、人口人才聚集程度等方面發(fā)展在東西和南北地區(qū)差異懸殊的大國，其標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、政策的制定均采用的是全國平均水平，并沒有體現(xiàn)各地區(qū)的特殊性，按此標(biāo)準(zhǔn)制定的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)一般不符合欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，地方政府也無力實(shí)施，但不按國家標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，其規(guī)劃又很難通過審批。由此可知規(guī)劃編制是以什么問題為研究主體，將直接影響規(guī)劃的實(shí)施問題。
　　1.3、規(guī)劃編制過程中的宣傳和公眾參與不足，規(guī)劃缺乏應(yīng)有的理解和支持
　　當(dāng)前規(guī)劃編制大多是時(shí)間緊、任務(wù)重、市場化程度較高，由此帶來了規(guī)劃編制輕現(xiàn)場調(diào)查研究，重室內(nèi)工作構(gòu)思，方案匯報(bào)、評審時(shí)間短，規(guī)劃讓地方公眾了解與參與的時(shí)間很少，其效果是了解規(guī)劃的只有重視規(guī)劃的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和組織編制規(guī)劃的部門，其它部門和領(lǐng)導(dǎo)基本不知道規(guī)劃編制是什么回事，編規(guī)劃干什么，加上收資過程中有關(guān)部門的不配合，認(rèn)為增加他們工作麻煩，從而在一定范圍反宣傳等，在這樣狀態(tài)下編制出的規(guī)劃其知曉率、參與率、支持率和主動(dòng)遵守率肯定不高，規(guī)劃實(shí)施的阻力自然就大，盡管城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和上級政府采用行政命令手段去推行，他們也只是被動(dòng)應(yīng)負(fù)了事，不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)。
　　1.4、規(guī)劃文本表達(dá)形式與常規(guī)公文表達(dá)形式不一致，規(guī)劃得不到有效的理解，也增加了貫徹執(zhí)行的難度。
　　規(guī)劃及其相關(guān)專業(yè)人才不足是全國的普遍狀況，加上東南沿海及發(fā)達(dá)地區(qū)對人才的高強(qiáng)度吸引，使得西部和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的專業(yè)人才更是缺乏，再加上人才使用機(jī)制體制上的缺陷，造成了真正實(shí)施規(guī)劃管理的崗位上沒有專業(yè)人才，特別是遠(yuǎn)離省會(huì)城市的縣城缺人才的矛盾更突出。而我們規(guī)劃文本傳統(tǒng)的表達(dá)方式確實(shí)很難讓非專業(yè)人員看明白，何況規(guī)劃的內(nèi)容豐富，涉及的面廣，采用圖紙表達(dá)的多，這讓管理人員更是看得眼花繚亂、云山霧海。規(guī)劃成果缺乏解譯，其信息也就得不到傳播和讓人接受，規(guī)劃就得不到真正意義上的重視，其實(shí)施也很難了，規(guī)劃文本往往被當(dāng)成文獻(xiàn)保存。
　　2、對城鄉(xiāng)規(guī)劃及其編制創(chuàng)新的理解
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃從政策層面上看是一項(xiàng)公共政策，其內(nèi)容是研究和解決城鎮(zhèn)空間布局與規(guī)模控制，科學(xué)合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局、功能分區(qū)、用地布局、制定有效的規(guī)劃實(shí)施保障措施，其目的是解決空間資源的優(yōu)化配置，維護(hù)空間資源利用的公平性，促進(jìn)能源資源的節(jié)約和利用，保障城市運(yùn)行安全高效，綜合研究城鎮(zhèn)布局等問題，其實(shí)質(zhì)是在一定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展背景下，建立一套人與資源、人與建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的秩序。
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃從管理層面看，則是地方黨委政府統(tǒng)一不同的發(fā)展意見，集聚各種發(fā)展思路，形成強(qiáng)大動(dòng)力的平臺(tái)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的前瞻性和可操作性決定，它是相對穩(wěn)定的長遠(yuǎn)目標(biāo)與動(dòng)態(tài)變化的階段性目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合體，是對城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）建設(shè)發(fā)展過程的引導(dǎo)與控制。
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃編制是一項(xiàng)協(xié)調(diào)國家政策法規(guī)、地方發(fā)展實(shí)際及意愿，通過規(guī)劃語言形式表述，形成各方共同接受和支持的發(fā)展綱領(lǐng)性文件的工作。因此編制工作既要“吃透”國家政策與法規(guī)精神，更要注重研究地方發(fā)展階段和潛力，還要科學(xué)合理地整合各級領(lǐng)導(dǎo)、專家對地方提出的各種發(fā)展思路和要求，通過規(guī)劃思維進(jìn)行深入研究、反復(fù)推敲、科學(xué)取舍，才能產(chǎn)生可行的成果，因而規(guī)劃不是靠某一人的聰慧就能完成的事，而是集體智慧的結(jié)晶，規(guī)劃成果的有效性就來自于規(guī)劃編制過程中參與人員所代表的廣泛性，所以規(guī)劃編制必須是在專家領(lǐng)銜基礎(chǔ)上走向公共參與的道路，才能使規(guī)劃的有效性得到充分體現(xiàn)。
　　3、規(guī)劃編制方法的改進(jìn)和創(chuàng)新
　　3.1、在規(guī)劃編制內(nèi)容方面：要遵循建設(shè)部“規(guī)劃編制辦法”的基本要求，同時(shí)還應(yīng)突出現(xiàn)實(shí)問題研究，做到“詳”、“簡”有序。
　　規(guī)劃編制應(yīng)從以規(guī)范化編制為主線展開工作，改變?yōu)橐詥栴}研究為主線展開工作，對城鎮(zhèn)存在的共性問題如性質(zhì)、規(guī)模、用地布局、公共設(shè)施、給排水、電力電信、環(huán)衛(wèi)等內(nèi)容則按規(guī)范化要求編制完善；對城鎮(zhèn)不涉及的問題，如無江河通過城鎮(zhèn)的防洪，非設(shè)防城鎮(zhèn)的人防規(guī)劃，西部小城鎮(zhèn)的交通規(guī)劃，無工業(yè)區(qū)城鎮(zhèn)的環(huán)保，沒有條件使用管道燃?xì)獬擎?zhèn)的燃?xì)庖?guī)劃等等，這些內(nèi)容可以刪掉，對有特殊要求城鎮(zhèn)所面臨的問題，如旅游城鎮(zhèn)、古村鎮(zhèn)、地質(zhì)災(zāi)害威脅大的城鎮(zhèn)等，應(yīng)增加編制內(nèi)容，總之規(guī)劃編制應(yīng)因城而異，認(rèn)真分析研究城鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)與長遠(yuǎn)存在的主要問題、政策、政府關(guān)注的主要矛盾，先制定工作方案與內(nèi)容，然后針對性展開工作，制定切實(shí)可行的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)施措施，這樣才能真正指導(dǎo)和調(diào)控地方建設(shè)發(fā)展。
　　3.2、在理解與運(yùn)用國家政策和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)兼顧政策、規(guī)范的強(qiáng)制性與地方實(shí)際情況，做到靈活運(yùn)用與實(shí)事求是。
　　國家政策與規(guī)范是針對全面平均發(fā)展水平制定的，其中限制性條款與指標(biāo)是針對發(fā)展較快的地區(qū)和城鎮(zhèn)，對需要加快發(fā)展的地區(qū)和城鎮(zhèn)針對性并不強(qiáng)，但也不能毫無道理地違反，應(yīng)有強(qiáng)有力的依據(jù)推出落實(shí)目標(biāo)與政策有困難的結(jié)論，從而制定切實(shí)可行的規(guī)劃目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，使地方政府有信心和能力推動(dòng)建設(shè)發(fā)展。
　　3.3、在規(guī)劃編制方法上應(yīng)注重現(xiàn)場調(diào)研，關(guān)注各級領(lǐng)導(dǎo)思路和加強(qiáng)公眾參與溝通，做到規(guī)劃宣傳與實(shí)施貫穿于規(guī)劃編制全過程。
　　組織規(guī)劃編制是政府的職責(zé)，編制規(guī)劃是專業(yè)部門的工作，如何將規(guī)劃編制及其內(nèi)容深入人心，并得到有效實(shí)施，則是規(guī)劃編制工作觀念轉(zhuǎn)變的問題。首先規(guī)劃編制人員要克服專業(yè)優(yōu)勢感，克服“我的方案就代表科學(xué)與合理，我就能包辦城鎮(zhèn)發(fā)展問題”的激進(jìn)情緒，要充分認(rèn)識到自己在思維層面、知識結(jié)構(gòu)層面、社會(huì)閱歷層面的局限性。換之的是要依靠組織、依靠團(tuán)隊(duì)力量，尊重領(lǐng)導(dǎo)，相信群眾，虛心聽取不同意見并吸取合理的成分，溶入到規(guī)劃方案中。其次是要耐心進(jìn)行深入的現(xiàn)場調(diào)研，努力了解和掌握不同城鎮(zhèn)的特性，以便于充分認(rèn)識它，并判斷它所處的發(fā)展階段，從而才能準(zhǔn)確的整合各種思路與意見，形成科學(xué)合理的方案。第三是注重現(xiàn)場調(diào)研的形式和效率，調(diào)研可分務(wù)實(shí)和務(wù)虛兩部分，務(wù)實(shí)主要是收集各種文字、圖紙方面資料作為規(guī)劃的基礎(chǔ)資料；務(wù)虛則主要是找有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)名人、基層群眾談他對城鎮(zhèn)發(fā)展歷程的記憶，當(dāng)前城鎮(zhèn)存在問題的評價(jià)和城鎮(zhèn)將來發(fā)展的構(gòu)想，從中尋找規(guī)劃思路的源泉。第四是認(rèn)真履行規(guī)劃評審程序，規(guī)劃評審是規(guī)劃宣傳和公眾參與的最佳形式，應(yīng)充分利用機(jī)會(huì)宣講規(guī)劃方案中的主張，認(rèn)真聽取領(lǐng)導(dǎo)與公眾對規(guī)劃的希望與要求。評審中必然產(chǎn)生思想、觀點(diǎn)碰撞，我們應(yīng)適時(shí)地引導(dǎo)他們將不合理的、不成熟的發(fā)展思路消化在這樣的碰撞中，即是讓公眾與公眾，公眾與領(lǐng)導(dǎo)互相說服，取得一致性意見，最后溶入規(guī)劃成果中，同時(shí)規(guī)劃內(nèi)容也隨之溶入了公眾的心目中。
　　3.4、規(guī)劃文件表達(dá)應(yīng)言簡意賅，圖紙表達(dá)要有視角沖擊力。
　　規(guī)劃文件包含規(guī)劃文本和說明書，其中說明書編寫體例是以規(guī)劃教科書為主線長期積壘形成的，具有內(nèi)容完整、思序清晰、前后邏輯性強(qiáng)的特點(diǎn)，但也存在內(nèi)容龐大、重點(diǎn)不突出，不適合快速解讀的缺點(diǎn)。為此，“編制辦法”要求增加規(guī)劃文本，同時(shí)賦予規(guī)劃文本與圖紙具有法定效力，說明書是對規(guī)劃文本與圖紙的解釋說明。目前的規(guī)劃文本基本上是說明書的濃縮版，同樣重點(diǎn)不突出，內(nèi)容太多不便于閱讀。對此，應(yīng)改進(jìn)文本編寫體例，我認(rèn)為：文本應(yīng)只寫強(qiáng)制性內(nèi)容、針對性研究問題的內(nèi)容和政策關(guān)注、群眾關(guān)心的內(nèi)容，并且這些內(nèi)容只寫結(jié)論，其論證過程應(yīng)放入說明書。從而達(dá)到文本簡練、易理解的目的。說明書編寫應(yīng)將基礎(chǔ)資料及部分分析內(nèi)容納入基礎(chǔ)資料匯編中，說明書只寫對文本條款的解釋與論證及文本中沒體現(xiàn)的內(nèi)容，這樣就能減少很多文字的重復(fù)，減少規(guī)劃文件的總厚度。使規(guī)劃文件解讀適應(yīng)不同的人群。如只了解規(guī)劃意圖的人群，則只看文本和主要圖紙即可，如想了解規(guī)劃意圖成因的人群，則應(yīng)將文本與說明書、圖紙對照看，如還想研究核實(shí)規(guī)劃意圖是否合理、科學(xué)的人群，則應(yīng)將文本、圖紙、說明書、基礎(chǔ)資料匯編同時(shí)看。在管理中可將文本、主要圖紙廣泛發(fā)放，說明書有限發(fā)放，基礎(chǔ)資料匯編則只發(fā)放到業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度高的部門。這樣既能達(dá)到宣傳規(guī)劃，公眾了解并監(jiān)督實(shí)施規(guī)劃的目的，也能減少行政成本。
　　圖紙是規(guī)劃意圖的直觀表現(xiàn)，在表達(dá)中應(yīng)突出主題、色彩上要有視角沖擊力，讓人一目了然，對不是主題的內(nèi)容應(yīng)一律改為背景色，對與主題密切相關(guān)的內(nèi)容與背景色相區(qū)別即可，這樣才不致于讓人看得眼花繚亂，才能讓人產(chǎn)生深刻記憶。
　　4、結(jié)語
　　從行政管理視角看，規(guī)劃編制方法是有很多需要改進(jìn)的地方，無論是規(guī)劃理念、工作心態(tài)和規(guī)劃方法均有值得認(rèn)真思考的問題，但規(guī)劃編制確有它一套特定的科學(xué)合理的規(guī)程與方法，并且在業(yè)內(nèi)已形成了較強(qiáng)的思維定勢，同時(shí)改變后的方法是否都比當(dāng)前的優(yōu)越和奏效也很難說，因此規(guī)劃編制方法的改進(jìn)應(yīng)是漸進(jìn)的、有選擇的，其方向應(yīng)與國家法規(guī)和使用者的需求一致，本文通過對編制中某些問題的思考，提出改進(jìn)創(chuàng)新的見解，目的是表明規(guī)劃編制方法確實(shí)需要改進(jìn)和發(fā)展，否則它將沒有生命力，它的發(fā)展變化是需要行內(nèi)外人士共同努力才能完成。

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