摘　要:文中從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)財(cái)力的必要性談起,通過分析西部大開發(fā)中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀,指出了實(shí)踐中存在的主要問題,并嘗試性地提出了解決問題的對策建議。

　　關(guān)鍵詞:西部大開發(fā),財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,稅收返還,發(fā)表論文的期刊

　　西部地區(qū)在7 年間發(fā)生了巨大的變化,取得了可喜的成就。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方政府管理經(jīng)濟(jì)活動的職責(zé)大大增加了,直接后果就是行政費(fèi)用的支出增加。但自20 世紀(jì)90 年代以來,分稅制改革等一系列政策的實(shí)行幾乎把地方政府的財(cái)源剝蝕殆盡。發(fā)表論文的期刊《中國商貿(mào)》雜志是由中國商業(yè)聯(lián)合會主管主辦的國家級權(quán)威核心期刊。《中國商貿(mào)》雜志自創(chuàng)辦以來，一直以層次高、視界寬、商務(wù)性強(qiáng)、信息量大、內(nèi)容具有前瞻性而得到了企業(yè)界、經(jīng)濟(jì)界、政府相關(guān)部門的廣泛認(rèn)同和贊譽(yù)。跨入新世紀(jì)，《中國商貿(mào)》雜志將在權(quán)威性、指導(dǎo)性、實(shí)用性、可讀性上邁出較大步伐，以嶄新的面貌出現(xiàn)在廣大讀者面前。1992年，《中國商貿(mào)》雜志正式創(chuàng)刊。經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，時代在變化。我們已經(jīng)進(jìn)入一個商品供大于求的時代，一個流通決定生產(chǎn)的時代，一個零售業(yè)引導(dǎo)消費(fèi)升級的時代。自2007年起全新改版的《中國商貿(mào)》雜志緊密關(guān)注全球經(jīng)濟(jì)一體化下的中外流通產(chǎn)業(yè)，突出報(bào)道國內(nèi)批發(fā)和零售業(yè)的發(fā)展與變化以及對中國經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)的影響。

　　一、西部大開發(fā)中轉(zhuǎn)移支付的必要性

　　(一) 解決各級政府間財(cái)力縱向不平衡,是實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度的重要原因

　　稅收和債務(wù)工具劃分給中央政府集中了較大部分收入。在分稅制改革之初的1994 年,中央財(cái)政自給能力達(dá)166 %,2000 年中央財(cái)政經(jīng)歷改革后最艱難的時期,自給比例降到127 % ,此后,中央財(cái)力得到了穩(wěn)定增長,2004 年的184 %是改革以來的最高水平。與之相伴,地方財(cái)力自給水平穩(wěn)定在較底的水平,始終徘徊在50 %、60 %的水平,2004 年地方財(cái)政自給能力僅為59 %。由此可見,地方財(cái)力的收不抵支現(xiàn)象只能依賴于中央較為充裕的財(cái)力支持。

　　(二) 解決地方政府間財(cái)力橫向不均衡,是轉(zhuǎn)移支付的另一個原因

　　地區(qū)之間的財(cái)政收入依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異表現(xiàn)出了多個層次,支出也存在很大的不同。中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)之間的分配也存在較大區(qū)別。以2004 年為例來說明。中央財(cái)政對全國31個省、市、自治區(qū)的平均補(bǔ)助為724 元,在西部的12省市區(qū)中,廣西只有621 元,四川為619 元,貴州恰為724 元,可見西部部分地區(qū)的補(bǔ)助還處于較低水平。而當(dāng)年上海市的人均財(cái)政補(bǔ)助高達(dá)2 257 元,浙江省也達(dá)到了773 元。此外,圖1 還告訴我們東、中、西省市地區(qū)之間在人均財(cái)政收入和支出上存在巨大差異,地區(qū)之間東多西少的局面明顯。這與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施初衷顯然不符,財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)助支出協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

　　二、西部大開發(fā)中轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀

　　現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度源于1994 年的分稅制改革。當(dāng)前,中央財(cái)政對地方的轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還及原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付三種形式。隨著中央財(cái)力的不斷增強(qiáng),中央對地方轉(zhuǎn)移支付不斷增加,并且這一增加的趨勢依舊十分明確。2005 年中央對地方轉(zhuǎn)移支付達(dá)到7 330 億元,相當(dāng)于1994 年497 億元的14. 7 倍年均增長27. 7 %。西部大開發(fā)政策出臺以來,中央逐年加大了對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。依據(jù)轉(zhuǎn)移支付的不同形式可以總結(jié)如下:

　　(一) 稅收返還和原體制補(bǔ)助

　　中央財(cái)政對地方的稅收返還數(shù)額,以1993 年為基期年核定;當(dāng)年中央財(cái)政從地方凈上劃的收入全額返還給地方;1994 年以后,稅收返還額在基期年基礎(chǔ)上逐年遞增,遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的1 ∶0. 3 系數(shù)確定。2004 年中央對地方稅收返還及原體制補(bǔ)助4 379. 1 億元,其中西部地區(qū)占20 % , 中部地區(qū)占23 % , 東部地區(qū)占57 %。2005 年中央對地方的稅收返還和體制性補(bǔ)助也達(dá)到4 143. 71 億元。

　　(二) 專項(xiàng)補(bǔ)助

　　專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中能夠體現(xiàn)國家政策意愿的一種方式,影響專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基本因素包括直接因素和間接因素:一是人員支出因素;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素;三是社會發(fā)展因素;四是其他政策因素。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠解決西部發(fā)展過程中的“瓶頸”,諸如交通、通訊等大型基礎(chǔ)設(shè)施的興建問題。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金具有的規(guī)模效應(yīng),一定程度上能把財(cái)政資金對西部地區(qū)的“輸血”變?yōu)?ldquo;造血”。2004 年中央專項(xiàng)補(bǔ)助為3 423. 2 億元,其中東、中、西依次所占比例為14 %、52 %、34 %。

　　(三) 財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付

　　財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是均衡地方財(cái)政能力的一種最為直接的方式。2005 年中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到3 812. 72億元,比2004 年增長46. 4 % ,其中用于中西部地區(qū)的比例高達(dá)90 %以上。它的具體形式多種多樣,此處著重談到兩種形式:

　　1. 一般性轉(zhuǎn)移支付

　　1995 年中央財(cái)政開始對財(cái)力薄弱地區(qū)實(shí)施過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法, 2002 年過渡時期轉(zhuǎn)移支付改名為一般性轉(zhuǎn)移支付。就全國而言,從1995 年的21 億元增加到2004 年745 億元;就西部而言,中央財(cái)政對西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年增加,從2000年的53 億元增加到2004 年的369. 94億元。

　　2. 民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付

　　為配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略,支持民族地區(qū)發(fā)展,從2000 年起實(shí)施民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的對象為民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州。眾所周知,西部地區(qū)很多地方本身便是民族地區(qū)的聚集地,因此,一直以來西部廣大民族地區(qū)得到了中央財(cái)政的大力支持。民族地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不斷增加,2000 年25. 5 億元,2001 年33 億元,2002 年39 億元,2003 年55 億元,2004 年達(dá)76. 9億元。

　　此外,還有“三獎一補(bǔ)”機(jī)制、取消農(nóng)業(yè)稅后的轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付形式,也在地區(qū)財(cái)力均衡上發(fā)揮著重要作用。

　　三、西部大開發(fā)中轉(zhuǎn)移支付的問題

　　財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在西部大開發(fā)的實(shí)踐中已經(jīng)起到了積極作用,但在將西部地區(qū)開發(fā)推向深入的進(jìn)程中也暴露出了一些問題,由于支付方式不規(guī)范等問題的存在,當(dāng)前對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度略顯不夠。主要表現(xiàn)在以下四個方面:

　　(一) 財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式單一

　　分稅制改革以來,中央政府和地方政府之間事權(quán)的下移和財(cái)權(quán)的上移形成了一對矛盾,轉(zhuǎn)軌時期西部地區(qū)龐大的事權(quán)和有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾表現(xiàn)十分明顯。地方對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度恰好能反映出來這種財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的狀況。1994 - 2005年中央對地方轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出總額的比重從12. 7 %提高到29. 3 %。其中西部地區(qū)更是由12. 5 %提高到51. 1 %,2005 年以來依賴程度較高的省份是青海、西藏、寧夏、甘肅、新疆,而他們恰好又都是西部的省份。

　　此外,當(dāng)前我國均衡財(cái)力主要是中央對地方政府轉(zhuǎn)移支付這一種方式,略顯單一。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,均衡地方財(cái)力需要中央政府付出越來越大的成本,且這一支出有著較為明顯的剛性特點(diǎn),這就增加了中央政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和支出壓力。其實(shí),西方發(fā)達(dá)國家在均衡地方之間財(cái)力狀況方面,還存在省際政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付這種形式,某種程度上它的運(yùn)行狀況相當(dāng)良好。

　　(二) 稅收返還、原體制補(bǔ)助與專項(xiàng)補(bǔ)助規(guī)模過大

　　稅收返還、體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助是目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要內(nèi)容。稅收返還違背了公平原則和效率原則。稅收返還以1993 年為基期年,制定稅收返還基數(shù)的時候,實(shí)質(zhì)上已經(jīng)默認(rèn)了東南沿海省市和中西部省市以及老少邊窮地區(qū)之間財(cái)政實(shí)力的差異。因此,采用稅收返還方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,沒有從根本上觸及因歷史、自然原因而形成的地區(qū)間財(cái)力差異問題和各地區(qū)所能提供的公共服務(wù)水平差異問題。

　　稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比重變化,可通過我國1999 - 2004 年中央補(bǔ)助地方的細(xì)項(xiàng)分類加以說明。從圖2 可知稅收返還比例自1999 年以來雖成下降之勢,但最低時還保持在35 %之上,仍然處于轉(zhuǎn)移支付各細(xì)項(xiàng)分類之首。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也始終能夠處于30 %之上的水平。兩者之和雖說已從1999 年87. 2 %的水平降到2004 年的60. 4 %,可謂降幅巨大,但依舊占據(jù)轉(zhuǎn)移支付中的絕對多數(shù)。而有利于地區(qū)財(cái)力均衡的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付才處于28 %的水平,還不到總量的1/ 3 。

　　(三) 財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付有待進(jìn)一步完善

　　財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)財(cái)力能發(fā)揮積極作用,但長期以來,我們采用基數(shù)法確定對不同地區(qū)的補(bǔ)助金額,這一方法直接導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付制度的失效。1995 年我國初次采用因素法這種方式進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,它被稱為“過渡期轉(zhuǎn)移支付方法”。主要內(nèi)容有:核定各省級地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù),將其與1994 年實(shí)有財(cái)力進(jìn)行比較,凡財(cái)力不足而出現(xiàn)收支差額者,將其列入轉(zhuǎn)移支付對象。

　　這種辦法雖然是我國財(cái)政體制改革上的一大突破,為轉(zhuǎn)移支付制度克服人為因素干擾奠定了基礎(chǔ),但由于它是兩個不同體制的產(chǎn)物,在確定這一辦法時要充分考慮地方的既得利益,因而這一轉(zhuǎn)移支付制度也存在許多問題。如采用因素法的轉(zhuǎn)移支付力度有限,其占中央財(cái)政支出比例太小,同時在技術(shù)方法、影響因素的選擇和權(quán)數(shù)的分配上還不是很完善。

　　(四) 轉(zhuǎn)移支付缺乏法律支撐和監(jiān)管機(jī)制制約

　　我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度是以《中華人民共和國預(yù)算法》和《所得稅收人分享改革方案》為法律基礎(chǔ)的。這兩部規(guī)范性文件均不是針對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制定的專門法,充其量是對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律確認(rèn)。實(shí)踐中多是以行政規(guī)章作為指導(dǎo)依據(jù),與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)。

　　同時我們在實(shí)施轉(zhuǎn)移支付的形式、原則,組成轉(zhuǎn)移支付制度各部分之間的關(guān)系、各自的實(shí)施目標(biāo)、資金的分配方法和撥付程序上依舊缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,財(cái)政資金使用的監(jiān)督主體還不十分明確。

　　四、對完善西部大開發(fā)中轉(zhuǎn)移支付政策的思考

　　(一) 明晰財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分, 探索新形勢下的轉(zhuǎn)移支付模式

　　財(cái)權(quán)與事權(quán)的不一致是分稅制以后的突出問題。為了使地方政府不會因?yàn)槿狈ω?cái)力而使事權(quán)得不到有效落實(shí),需要思考如何豐富地方財(cái)源。地方有必要建立健全的稅收體系,可以通過地方主體稅種的構(gòu)建,適當(dāng)增加地方政府在稅收立法、執(zhí)法、司法上的一些權(quán)利。西部地區(qū)解決這一問題任務(wù)更為繁重,可以給予西部地區(qū)地方政府更多的政策優(yōu)惠,如賦予地方政府?dāng)U大資源稅的征收范圍和提高其比例的權(quán)利等。進(jìn)一步完善共享的增值稅、所得稅相關(guān)事宜,保證地方財(cái)力有一個穩(wěn)定的來源。

　　探索創(chuàng)新省級之間橫向轉(zhuǎn)移支付方式。德國政府采用了一種為世人稱道的成熟的橫向轉(zhuǎn)移支付方式,在國際上有著廣泛的影響,我們可以在立足國情的前提下,學(xué)習(xí)德國層次清晰、結(jié)構(gòu)合理的橫向轉(zhuǎn)移支付方式。也許囿于體制的原因或者是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平,一時間無法建立起嚴(yán)格意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付,至少我們多了一種使各方財(cái)政平衡的不同思路,待經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展,條件成熟后完全可以嘗試一下這種支付形式。

　　(二) 減少稅收返還、原體制補(bǔ)助與專項(xiàng)補(bǔ)助的比重

　　降低稅收返還等在轉(zhuǎn)移支付中的比例有利于地區(qū)財(cái)力的均衡。稅收返還的數(shù)額巨大,每年有3 000多億元,建議將其中的一部分拿出按因素法進(jìn)行分配,而不是按地方基數(shù)方法分配。這樣可以減小稅收返還所帶來的擴(kuò)大地區(qū)財(cái)力效果的情況,一定程度上平衡東部與中西部之間的財(cái)力狀況。

　　與此同時,借鑒發(fā)達(dá)國家財(cái)政補(bǔ)助中成功的經(jīng)驗(yàn),降低專項(xiàng)補(bǔ)助的規(guī)模,當(dāng)中央提供專項(xiàng)資金時,明確方向,但要減少地方的配套資金提供的比例和范圍,不使專項(xiàng)資金流向富裕的地區(qū)造成新的不公平現(xiàn)象。

　　(三) 規(guī)范財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的方式

　　財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模有待進(jìn)一步提高,隨著我國體制改革的深化,采用公式法的支付方式應(yīng)成為主流方式,使它在均衡地區(qū)財(cái)力上發(fā)揮更大的作用。同時,進(jìn)一步規(guī)范“因素法”在轉(zhuǎn)移支付中的使用。根據(jù)美國等西方國家的經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際,用于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付,應(yīng)更多地考慮地區(qū)差異因素。這些因素可以大體歸為三類:一是自然因素,包括各地區(qū)的面積、人口、種族和氣候等條件;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,包括各省區(qū)人均GDP ,人均財(cái)力、投資占GDP 比率等變量;三是公共服務(wù)水平因素,例如教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等供給水平。

　　(四) 加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的法律支持和監(jiān)督機(jī)制完善

　　要完善相關(guān)的法律、法規(guī),這是監(jiān)督任何資金的基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)移支付資金也不例外。首先,應(yīng)進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》,明確轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算中的地位、作用及表現(xiàn)形式;其次,應(yīng)制定《政府間轉(zhuǎn)移支付法》, 明確實(shí)施轉(zhuǎn)移支付的形式、原則,資金的分配方法和撥付程序, 以及違反時進(jìn)行處罰的標(biāo)準(zhǔn)等;再次,可以考慮在即將出臺的《西部大開發(fā)法》中明確中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對西部地區(qū)的優(yōu)惠和少數(shù)民族地區(qū)的特別照顧。

　　同時,要對轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行全過程監(jiān)督,并提倡多部門的共同監(jiān)督,構(gòu)建起由各級人大、審計(jì)部門、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督部門和社會所組成的監(jiān)督體系。