我國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段，人民的生活水平在不斷提高，但經(jīng)濟增長的速度正在放緩 ;中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展正在興起，但東南沿海經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動力逐漸減弱 ;經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差別明顯，國富民弱的現(xiàn)象突出。造成這種狀況的原因是復雜的，這種狀況對于社會保障體系發(fā)展的影響也是多方面的。

　　近 5 年，我國社會保障體系發(fā)展很快，特別是農(nóng)村三大社會保障項目(農(nóng)村低保、新農(nóng)保和新農(nóng)合)的建設(shè)，使社會保障的覆蓋面從城市擴展到農(nóng)村。同時，城市社會保障體系也在擴展，強化了養(yǎng)老保險項目的轉(zhuǎn)移接續(xù)等。在 “十二五”期間，專家學者和政策制定者逐漸形成了建設(shè)“適度普惠”制度的理念，通過發(fā)展“公共服務(wù)均等化”的途徑來建設(shè)一個能夠覆蓋全民的社會保障體系。這一發(fā)展導向在“十三五”規(guī)劃的藍圖中通過“共享”的觀念來表達，在社會經(jīng)濟的全方位發(fā)展中強化社會公平和社會正義的目標。

　　社會保障體系的進一步發(fā)展是以良好的經(jīng)濟發(fā)展和公共財政狀況作為基礎(chǔ)的。以新農(nóng)保、新農(nóng)合為例，來自公共財政的補貼就成為推動農(nóng)民參加這些項目的關(guān)鍵因素。公共財政的投入也是其他一些社會保障項目良好運作的物質(zhì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實驅(qū)動力。然而，經(jīng)濟發(fā)展減速的狀況使社會保障和社會福利事業(yè)的發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)會促使人們對于社會保障事業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性提出質(zhì)疑，并可能動搖近年形成的以民生為本的發(fā)展導向。正如在現(xiàn)今的一些社會政策的討論中已經(jīng)聽到的一些呼聲，通過強調(diào)公共財政的壓力來質(zhì)疑社會保障體系擴展的合法性，可以預見，隨著經(jīng)濟下行壓力的增大，這種質(zhì)疑將會進一步強化，對于擴大公共福利的批評聲也會漸漲。為此，有必要從一些基本的方面來探討我國經(jīng)濟新常態(tài)對于社會保障體系發(fā)展的影響。

　　對就業(yè)和勞動關(guān)系的影響

　　由粗放型的投資驅(qū)動為導向的經(jīng)濟增長模式走向以技術(shù)和創(chuàng)新為導向的模式，降低了經(jīng)濟發(fā)展對人力資源的需求。這一變化是經(jīng)濟成長達到一定階段出現(xiàn)的必然結(jié)果，但同時也對擴大就業(yè)機會帶來負面影響。特別是在長三角和珠三角地區(qū)，由勞動密集型轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化降低了對人力資本的需求，在生產(chǎn)領(lǐng)域減少了就業(yè)崗位和機會。這給勞動力市場帶來很大的壓力，特別是對于那些新進入勞動力市場的群體(如大學畢業(yè)生)形成嚴峻的就業(yè)壓力。

　　為此，應(yīng)強化就業(yè)服務(wù)和各種社會政策，緩解由經(jīng)濟下行壓力帶來的就業(yè)困境。這些社會政策要能夠為進入勞動力市場的新成員提供社會幫助，例如在住房政策方面大力發(fā)展公租房以緩解大學畢業(yè)生和外來流動人口在安置和居住方面所面臨的困境。同時，由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型倡導發(fā)展具有高技術(shù)含量的領(lǐng)域，這使勞動力培訓和就業(yè)服務(wù)工作具有十分重要的意義。另外，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型雖然促使勞動密集型產(chǎn)業(yè)不斷萎縮，但老齡化社會的到來和福利服務(wù)需求的增加也使服務(wù)行業(yè)存在著普遍的勞動力短缺。目前我國服務(wù)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)中所占的比重只有 48% 左右，日、美、英、法等國都在 75% 以上，因而大力發(fā)展服務(wù)業(yè)將是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的基本出路。

　　經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)也在勞動關(guān)系方面發(fā)生影響。經(jīng)濟發(fā)展增速的降低促使流動人口從東南沿海發(fā)達省份向人口輸出地回流，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)會出現(xiàn)一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域勞動力短缺和勞動力成本上升并存的現(xiàn)象，從而對發(fā)展帶來負面影響 ;而中西部地區(qū)勞動力成本較低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展處在上升通道，其就業(yè)狀況將會較好。經(jīng)濟下行會增大各地勞動力市場的差異情況，其效應(yīng)因各地的不同情況而不同。

　　對反貧困和社會保障項目的影響

　　在經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)中，市場運行狀況的惡化會對人們的生活水平發(fā)生影響，而影響的程度對于不同的階層是不一致的。社會底層人群和貧困群體抗擊社會風險的能力較弱，因而更需要社會力量的扶持和公共財政的支持。反貧困將會是一個十分重要的社會問題。在以往的經(jīng)濟發(fā)展中，快速的經(jīng)濟增長給社會各個階層都能夠帶來一定的益處，通過滴漏效應(yīng)使社會底層群體也能分享一些經(jīng)濟增長的成果。這一效應(yīng)帶給民眾的社會心理影響是積極的。人們相信隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生活能夠越來越好，可以忍受眼下所面臨的生活困境并通過積極的努力來力爭改變現(xiàn)狀，但這種理念在經(jīng)濟下行的狀況中會逐漸淡化。這就增強了人們在社會保障方面的訴求，期待政府能夠通過社會救助政策和社會保險項目為民眾的生活提供基本的保障。

　　這種訴求也為我們目前在反貧困方面所面臨的嚴峻現(xiàn)實所強化。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2014 年我國有 7017 萬貧困人口。這一貧困群體的衡量標準是按照每人每年 2300 元人民幣(約合每天 1 美元)的水平計算的，低于世界銀行確定的每天 1.25 美元的極端貧困標準，更低于世界銀行在發(fā)展中國家普遍采用的代表“穩(wěn)定溫飽”的每天 2 美元的貧困線水平。針對這一群體，目前我國確立的低保水平也比較低。以 2014 年為例，全國城市低保線平均為每人每月 411 元，農(nóng)村為每人每月 231 元，低于每日 2 美元的水平。隨著經(jīng)濟下行的壓力，陷于貧困生活狀況的人群會有所增加，政府在保障人們的基本生活方面的責任也在加大。在此意義上說，經(jīng)濟下行的壓力會演變成為國家福利擴張的壓力。

　　社會保障的體系發(fā)展與目標變化

　　在經(jīng)濟騰飛和高速增長期，人們基于對于社會發(fā)展的樂觀看法，積極支持發(fā)展型的社會政策和生產(chǎn)主義的社會政策(以 GDP 為發(fā)展的優(yōu)先目標)。而在經(jīng)濟下行時，人們對于社會保障的訴求會不斷增大，強調(diào)社會公平、社會公正和社會再分配等理念，倡導包容性社會政策。這就形成了一個看起來有些矛盾的圖景 ：一方面人們的生活水平隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐漸提高，另一方面人們對于社會不公正現(xiàn)象和社會差異、被社會排斥的抱怨不斷增多。社會政策討論的議題從經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向社會公平和社會公正。在今天，我國社會政策討論的議題正逐漸由收入再分配走向社會、政治、經(jīng)濟等更為廣泛的訴求，從強調(diào)社會公平逐漸向強調(diào)社會公正演化。這就意味著人們對于權(quán)利的訴求從經(jīng)濟權(quán)利向更為廣泛的社會權(quán)利擴展。特別是在經(jīng)濟下行時，民眾對于社會公正的訴求被強化。

　　針對這些矛盾，中央政府自 2006 年以來大力倡導“包容性增長”的理念，提出和諧社會建設(shè)的目標。政府采取了一系列的經(jīng)濟政策和社會政策強化民生導向，通過各種“惠民政策”緩解民生問題增進社會團結(jié)。這些政策在維護社會穩(wěn)定方面取得了良好的成效。在社會保障方面，從 2008 年到 2014 年的 8 年中，我國社會保障體系迅速成長，這反映在各項社會保障項目的設(shè)立上，也強化了住房政策、醫(yī)療政策、殘疾人政策、兒童福利政策和福利服務(wù)體系的建設(shè)。在這些政策發(fā)展的背后是高速經(jīng)濟發(fā)展所帶來的良好的公共財政狀況。它使中央和地方政府能夠有更多的資源投入到民生建設(shè)的各項事務(wù)中。同時，在社會政策中，促進社會企業(yè)的發(fā)展，培育社會組織，推進公共服務(wù)體系的發(fā)展。近兩年，養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利和殘疾人福利項目不斷設(shè)立。

　　然而，經(jīng)濟增長放緩使人們重新反思現(xiàn)有的政策路徑和目標。在經(jīng)濟下行的壓力下，政策制定者會把更多的關(guān)注點放在刺激經(jīng)濟增長，推進市場發(fā)展方面。這種轉(zhuǎn)移不可避免地會影響政府的工作任務(wù)和發(fā)展理念的確立。由此，就業(yè)政策、提升競爭力、強化企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Φ饶繕司蜁�成為政府工作的重心，而民生建設(shè)和追求普惠的政策理念的行動將會延緩，并直接影響政府發(fā)展導向的思路。回顧近 20 年的發(fā)展歷程，中國政府在前 10 年從以經(jīng)濟建設(shè)為中心目標向經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)全面發(fā)展轉(zhuǎn)化，或者說從以 GDP 為本向以人為本轉(zhuǎn)化。但在目前面臨的經(jīng)濟增長壓力下，經(jīng)濟發(fā)展的困境會使我們重新思考經(jīng)濟政策與社會政策之間的相互關(guān)系，以及經(jīng)濟建設(shè)優(yōu)先或民生建設(shè)優(yōu)先的政策目標的選擇。

　　當然，經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)并不能簡單地等同于經(jīng)濟蕭條或經(jīng)濟的衰退。我國經(jīng)濟發(fā)展具有明顯的區(qū)域發(fā)展不平衡性，當一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度出現(xiàn)下降時另一些地區(qū)仍然能夠保持高速增長。因此，很難說中國的經(jīng)濟增長現(xiàn)在已經(jīng)到頭了，其發(fā)展仍然具有很大的空間，有可能走向新的輝煌。這給討論社會保障問題提供了充分的信心。而且，盡管許多地方的公共財政在社會保障開支方面面臨著一定的壓力，但地方財政狀況的基本面迄今為止仍然良好。這種區(qū)域的不平衡性和多樣性給中央政府確立發(fā)展戰(zhàn)略提供了廣泛的選擇，也給地方政府發(fā)展社會福利事業(yè)提供了廣泛的空間。因此，只要堅持以人為本的社會保障體系發(fā)展的目標，我們就能夠在發(fā)展的理念和方向上有著明確的導向，從而確保社會保障體系的可持續(xù)發(fā)展。

　　《經(jīng)濟新常態(tài)下社會保障體系發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)》來源：《中國社會保障》，作者：林卡。