摘要：本文通過深入剖析深圳公交特許改革后行業發展面臨的新困境，在借鑒國外城市成功案例基礎上，提出深化深圳特許經營機制改革框架設想，并進行政策可行性分析，為深化深圳公交行業特許經營改革提供理論依據。

　　關鍵詞： 成本規制,購買服務,補貼模式

　　1 背 景

　　2007年3月，深圳市出臺《公交行業特許經營改革工作方案》，正式啟動了公交行業特許經營改革工作，歷時近4年，公交特許經營改革總體目標基本實現，將全市38家公交企業整合為三家公交特許經營企業，并解除了全市142條承包經營公交線路的承包經營關系，實現了三家公交特許經營企業直營，公交發展實現了由過度競爭向適度競爭模式的成功轉變。

　　為平穩推進公交特許經營改革，踐行城市公交公的益性定位，進一步加大公交財政補貼的投入，深圳出臺了成本規制與財政補貼制度，對公交行業實施6%成本利潤率的政府財政兜底補貼，確保企業至少達到6%的盈利水平，不足部分由政府財政全額補貼。這是深圳首次制度形式固化了公交財政補貼模式，為深圳公交由完全市場化運營向公益性運營轉型提供的保障，具有極大的進步意義。

　　2008年深圳實施成本規制補貼以來，深圳降低了公交票價，平均降幅達25%-30%，公交線路由388條增加至856條，公交車輛由9188輛增加至16606輛，原特區外公交站點覆蓋率提升至81%，公交日均客運量388萬人次增長至620萬人次，公共交通占機動化出行分擔率由45%提升至53%，公交服務得到了極大提升。

　　2 面臨的困境

　　通過四年的實踐，深圳公交服務各項指標均得到了迅速提升，但與此同時，深圳公交行業實行的政府補貼驅動型的發展模式制約著深圳公交的發展，主要體現在：

　　1.市場調節之手失靈。深圳公交成本規制補貼模式，淡化了企業的控制成本、增加運營收益義務，致使公交企業缺乏市場盈利預期，導致企業投資動力不足，造成企業內部造血機制失靈;此外，三家公交特許經營企業相對專營一個專營區的格局，致使專營區內市場競爭不充分，公交企業經營效率較低，改善公交服務意愿較差。

　　2.政府背負的財政風險增加。行業補貼意味著政府對企業存在保障義務，而企業不存在改善經營、控制成本的義務。在行業補貼模式下，如果通過市場不能盈利，唯一的盈利模式，就是做好服務，由政府來保障基本盈利水平。這使得企業不需要進行成本控制，同時，一旦確定企業兜底的成本盈利率，則企業投入的成本越高收益越高，形成不利于成本控制的盈利模式，政府將背負嚴峻的財政風險(據統計，2008至2011年間，深圳政府財政對公交行業的補貼分別約13.33、16.71、18.42、21.37億元，增長率分別為25.36%、10.23%、16.01%)。

　　3.成本規制補貼周期長，公交企業現金流難以保障。公交企業計入成本的細項及標準的制定涉及多個政府部門(交通部門、財政部門、公交企業、審計部門、成本監審機構等)，并每年進行根據社實際情況進行調整，評估過程漫長，往往需要較長的實施周期，而公交行業是需要大量現金流支撐行業，在補貼未實施前，公交企業處于長時間“失血”狀態，可能因現金流斷裂，而導致公交服務遭受大面積影響。

　　4.財政補貼透明度不高。計入公交成本內容涉及人員四項經費(職工福利費及誤餐費、工會經費、職工教育經費、社會保障費)、柴油燃料費、營運車輛修理費、輪胎消耗費、管理費、固定資產折舊及其他直接費用等，各項費用具體細項及標準確定財政部門、交通部門、公交企業各持己見，難以妥協，經常出現由于公交公益性服務成本細項不能計入規制范圍，而影響公交企業提供服務的積極性;加之公交企業的成本計算復雜，財政補貼額度難以界定，補貼隱晦性強、透明度不高。

　　3 國外城市成功案例

　　縱觀首爾、庫里蒂巴、波哥大等城市公交發展，其公交發展模式均為公交服務導向型+財政補貼的模式。

　　(1)韓國首爾。首爾市公交行業改革期間，由政府組建票款清分中心，利用刷卡支付系統，將票款收入上收至清分中心，再根據線路全天運營軌跡，對服務質量進行考核并按照車/公里或客位/公里單價，向企業返還票款收入，完成政府購買。為確保系統對票款收入的覆蓋面，首爾市推行刷卡優惠及刷卡換乘免費等措施，極大的刺激了市民的用卡熱情。目前，首爾公交儲值卡普及率接近100%，確保了政府購買服務的實施。

　　(2)庫里蒂巴和波哥大。庫里蒂巴、波哥大為實現政府購買服務模式，在BRT系統中實施車外售票，乘客所有支付活動均在站點完成，上車無需支付費用，政府上收全部票款，再根據線路全天服務情況，支付相應的費用(與首爾相似)。由于庫里蒂巴、波哥大的BRT系統為封閉系統，采用封閉式車站管理，因此，通過車外售票即可完成全部票款的上收工作，確保了TC模式的實施。

　　首爾公交改革實施一年后，公交服務滿意率由最低時期的11%提升至50%，公交客流增長7%，地面公交分擔率由26.2%提升至31.9%，公交行業盈利能力同比提升11.9%;庫里蒂巴、波哥大BRT系統除工程優勢所帶來的服務改觀外，依托政府購買服務模式，有效控制了行業成本，由過去全行業虧損轉變為全行業盈利，政府負擔大幅減少，其中，波哥大借助政府購買服務模式管理帶來的盈余，大力發展免費接駁巴士系統(綠色巴士)，既拓展了BRT系統的二次覆蓋范圍和客流規模，又豐富了公交線網整體覆蓋密度，同時為市民提供了免費服務產品，充分展現了政府購買服務模式給行業帶來的良性發展變革。

　　4 深化公交特許經營機制改革設想

　　借鑒首爾、庫里蒂巴、波哥大等城市公交購買服務模式實踐的成功經驗，以發揮政府財政補貼的最大效能為原則，下一步深圳公交特許經營機制改革整體思路應由財政補貼驅動型向公交服務驅動型轉變，由成本補貼向購買服務轉變。本文在上述思路下提出適應深圳發展實際的兩套改革模式設想，內容主要包括運作模式、票款收支、服務質量考核及財政補貼方式等。

　　模式一：政府主導型購買服務模式

　　該模式下公交經營主體為政府，運作模式為政府全額出資組建公交運營調度管理中心，并設立公交發展專項資金，政府負責購置公交車輛，并通過招標或招募方式選擇幾家公交運營服務企業從事公共汽車運營服務，政府統籌票款收入，制定公交運營服務規范及服務質量考核辦法，并公交運營服務企業實施服務質量考核，根據考核結果對票款進行返還;公交運營服務企業負責提供公交運營服務過程中所有人員(調度、司機、乘務員等)，負責公交運營過程中所有費用的支出，包括人員工資、車輛檢測維修、燃油等，并按照政府規定的公交運營服務標準提供公交服務。

 

　　優點：政府主導性強，易于形成適度競爭的公交行業格局，并且易于實現公交服務監管，利用公交票款收入補貼公交服務，透明性較強。該模式亮點為全部票款收入由政府統籌，并按照一定的服務單價(比如車/公里或者客位/公里)，向公交企業返還票款所得。與傳統公交行業發展模式相比，該模式隔斷了市場與企業之間的利益輸送渠道，落實政府規劃意圖和服務要求，成為企業賺取利益的唯一途徑。

　　缺點：政府承擔了部分公交運營的職能，易造成政府機構龐大。

　　可行性分析：該模式顛覆性的改革了深圳公交行業現行的發展模式，在現階段實施的政策基礎較弱，主要為非國有公交資產重組難度較大。目前僅原特區內公交運營企業為國有資本控股為55%，原寶安及龍崗區均為非國有資本控股分別為40%、34.44%。要實現政府對公交固定資產運營管理必須實現對非國有資金的回購或置換，鑒于深圳非國有資產對深圳公交發展做出了巨大貢獻，并現階段非國有資產均不自愿退出深圳公交行業，實施難度較大。

　　模式二：市場主導型購買服務模式

　　該模式下公交經營主體仍為公交企業，運作模式維持現有不變，改革的主旨為重塑財政補貼政策，依托現有的公交發展模式，對公交線路票價體系進行重新核定，通過刷“深圳通”卡對打折優惠部分進行補貼。

　　優點：可操作性強，易實施。回歸企業逐利性本質，增強企業投資意愿，積極改善服務，控制成本，實現盈利目標;政府財政補貼透明，易于各方監管。

　　缺點：對公交票價重新核定，并采用“深圳通”打折后的部分線路票價，可能高于目前現行的票價，存在一定的實施風險。

　　可行性分析：該模式對現有發展模式的繼承性較強，實施難度小，風險低;需要市政府牽頭，會同相關部門(市發改部門、交通部門、財政部門、審計部門、公交企業、深圳通公司等)制定操作方案并實施。

　　5 結束語

　　本文分析了深圳公交特許經營改革后面臨的新的困境，在借鑒國外成功改革經驗的基礎上探討了兩種有借鑒意義的公交改革模式，兩種改革模式均可以達到激活企業盈利預期，提高市場競爭度，促使企業不斷改善公交服務的目的;同時也便于政府實施監管，財政補貼透明度高。同時兩種模式均存在一定的實施難度及風險，針對深圳目前的實際，通過對比分析可知，采取模式二較易改變深圳公交行業發展面臨的困境，同時本文提出的兩種公交改革模式也為國內其它城市開展公交特許經營改革提供了借鑒。

　　參考文獻

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