內(nèi)容摘要:本文從對(duì)風(fēng)景旅游區(qū)的特殊性以及兩種經(jīng)營(yíng)管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)分析出發(fā),提出當(dāng)前我國(guó)風(fēng)景旅游區(qū)的改革路徑:明晰產(chǎn)權(quán),加強(qiáng)公私合作,合理利用政府和企業(yè)的優(yōu)勢(shì),并建立健全旅游立法體系,走法制化管理道路。

　　關(guān)鍵詞:風(fēng)景旅游區(qū),特殊性,經(jīng)營(yíng)管理模式

　　在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下,我國(guó)的風(fēng)景旅游區(qū)卻仍然延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式,大部分還屬于事業(yè)性質(zhì),純屬社會(huì)公益事業(yè),經(jīng)費(fèi)靠財(cái)政撥款。風(fēng)景旅游區(qū)是介于風(fēng)景名勝區(qū)和旅游區(qū)之間的一個(gè)約定俗成的概念。風(fēng)景旅游區(qū)系統(tǒng)是圍繞旅游主體(旅游者)而建立起來(lái)的產(chǎn)品系統(tǒng)及其支持系統(tǒng)。就其產(chǎn)品系統(tǒng)而言,包括資源吸引物,人造吸引物及旅游基礎(chǔ)設(shè)施,其中資源吸引物是旅游產(chǎn)品的主要組成部分,由林木、動(dòng)物、河流、文物古跡等構(gòu)成,分別歸建設(shè)、文物、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門(mén)管理。

　　現(xiàn)有風(fēng)景旅游區(qū)經(jīng)營(yíng)管理模式簡(jiǎn)述

　　國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)管理模式

　　國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)管理模式就是國(guó)家集風(fēng)景旅游區(qū)的所有者和經(jīng)營(yíng)者于一身,景區(qū)的管理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政承擔(dān),景區(qū)的門(mén)票及其他旅游項(xiàng)目由國(guó)家定價(jià)(一般定價(jià)很低),收入上繳國(guó)家。這種模式在市場(chǎng)機(jī)制不完善的條件下發(fā)揮了積極作用,在保護(hù)遺產(chǎn)、體現(xiàn)社會(huì)公共利益、資源整合等方面表現(xiàn)的尤為突出。但從實(shí)踐中看,這種經(jīng)營(yíng)管理模式存在著明顯的缺陷。一方面,景區(qū)的經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)力,也不承擔(dān)盈虧的后果,基本不按市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng),效率低下,從而導(dǎo)致資源得不到有效配置,其經(jīng)濟(jì)價(jià)值得不到應(yīng)有的體現(xiàn)。另一方面,部門(mén)利益、地區(qū)利益與國(guó)家利益難以協(xié)調(diào),我國(guó)的土地及其分布其間的風(fēng)景名勝、文物、森林資源名義上歸國(guó)家所有,但實(shí)際上中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府及其部門(mén)都能出面操作。在同一景區(qū)內(nèi),建設(shè)、文物、林業(yè)、水利等多個(gè)部門(mén)插手管理,嚴(yán)重阻礙了風(fēng)景旅游區(qū)的健康發(fā)展。

　　風(fēng)景旅游區(qū)的特殊性

　　風(fēng)景旅游區(qū)資源是擁擠俱樂(lè)部產(chǎn)品

　　風(fēng)景旅游區(qū)資源就屬于此種產(chǎn)品,旅游者只要買(mǎi)到了門(mén)票就可以擁有參觀游覽的權(quán)利,并且其行為在一定范圍內(nèi)不影響其他人參觀游覽,但如果旅游者人數(shù)超過(guò)了景區(qū)容量,就會(huì)出現(xiàn)擁擠,并影響其消費(fèi)滿足。

　　風(fēng)景旅游區(qū)資源就是這樣一種存在最佳規(guī)模的產(chǎn)品,其產(chǎn)品的實(shí)物規(guī)模和消費(fèi)者的人數(shù)規(guī)模有一個(gè)最佳的搭配。這類產(chǎn)品實(shí)質(zhì)上可以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者排他的,但不容易實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者排他,而且生產(chǎn)者排他的成本比較低。這使得風(fēng)景旅游區(qū)資源兼有純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品的性質(zhì),它們由許多人同時(shí)消費(fèi),并不斷趨近于容量約束范圍;超過(guò)該約束后,該產(chǎn)品的消費(fèi)就變得擁擠了,但總存在一些排他技術(shù)使得向旅游者收費(fèi)成為可能。

　　布堪南在其文中還提到,要有一個(gè)最佳的搭配,俱樂(lè)部成員必須可以自由流動(dòng),且俱樂(lè)部擁有自主決策權(quán),這一理論突破了公共產(chǎn)品由政府供給的單一模式,為公私合作提供了理論依據(jù)。

　　風(fēng)景旅游區(qū)資源的不可再生性

　　旅游資源,除人工可以栽培與繁殖的動(dòng)植物外,可以說(shuō)是一種不能再生的資源,一旦破壞將不復(fù)擁有。例如地面上的古建筑等,總是會(huì)一天比一天少下去.。有600多年歷史的噶丹寺,是西藏拉薩著名的三大寺之一,1969年被毀為平地。泉城濟(jì)南,過(guò)去那種“家家泉水,戶戶垂柳”的美好景象,由于對(duì)水源地缺乏保護(hù),已不復(fù)存在,至連著名的趵突泉、珍珠泉,也瀕臨斷水的危險(xiǎn)。

　　旅游資源的這種不可再生性決定了對(duì)其實(shí)施保護(hù)的重要性。巨大的需求對(duì)旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)、銷售,可能是一種難以抗拒的誘惑,但同時(shí)對(duì)旅游資源也可能是一股無(wú)法估量的潛在破壞力。

　　市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理模式

　　市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理模式就是將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,真正把風(fēng)景旅游區(qū)作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)來(lái)對(duì)待,將其作為獨(dú)立的主體推向市場(chǎng)。

　　目前存在的市場(chǎng)化方式主要有兩種,一種是以項(xiàng)目的形式招商引資,由多個(gè)投資主體進(jìn)入景區(qū)行使經(jīng)營(yíng)權(quán);另一種方式是壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán),以一家企業(yè)作為投資主體,進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)。由于政企職能分開(kāi),產(chǎn)權(quán)比較明晰,企業(yè)作為市場(chǎng)主體的積極性得到充分調(diào)動(dòng),經(jīng)濟(jì)效率得到了提高。但我們也要認(rèn)識(shí)到,旅游業(yè)是以持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),需要經(jīng)營(yíng)者將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益結(jié)合起來(lái)考慮,而企業(yè)經(jīng)營(yíng)者往往只注重經(jīng)濟(jì)效益,而忽視社會(huì)、環(huán)境效益。此外,景區(qū)資源的交易,除面臨旅游價(jià)值核算的難題外,還面臨著一些政策上的禁區(qū)和限制。因此,鑒于風(fēng)景旅游區(qū)資源的惟一性、脆弱性等特點(diǎn),以及相關(guān)理論政策研究滯后等原因,對(duì)這種做法必須慎重。

　　我國(guó)風(fēng)景旅游區(qū)經(jīng)營(yíng)管理模式的政策建議

　　改革管理體制

　　我國(guó)風(fēng)景區(qū)旅游資源的所有權(quán)主體是國(guó)家,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使風(fēng)景旅游區(qū)資源所有權(quán)。為保證國(guó)家產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一和國(guó)有資產(chǎn)的收益,國(guó)務(wù)院可以指定一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)代理行使風(fēng)景旅游區(qū)資源產(chǎn)權(quán),對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一管理;負(fù)責(zé)風(fēng)景旅游區(qū)規(guī)劃的審批、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃,風(fēng)景旅游區(qū)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、風(fēng)景旅游區(qū)資源保護(hù)規(guī)劃等。該權(quán)威機(jī)構(gòu)可視需要,在各省或各片區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu),發(fā)展建立風(fēng)景旅游區(qū)日常管理機(jī)構(gòu),并對(duì)其擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和對(duì)風(fēng)景旅游區(qū)資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理權(quán)。日常管理機(jī)構(gòu)由派出機(jī)構(gòu)代表、地方政府各職能部門(mén)代表、當(dāng)?shù)厝罕姶�表、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)單位代表等組成,具體負(fù)責(zé)風(fēng)景旅游區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的監(jiān)督管理,監(jiān)督國(guó)有資源的用途,保證國(guó)有資源保值增值,并進(jìn)行風(fēng)景旅游區(qū)日常的市場(chǎng)管理、資源管理、環(huán)境管理。整個(gè)管理系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)均由國(guó)務(wù)院按旅游稅收的一定比例統(tǒng)一撥付,以防受地方政府部門(mén)和經(jīng)營(yíng)者的牽制。

　　這種產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制,可以避免現(xiàn)有的條塊分割,多頭領(lǐng)導(dǎo),明晰了風(fēng)景旅游區(qū)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬,且有效發(fā)揮了監(jiān)督作用,可以防止風(fēng)景旅游區(qū)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)、風(fēng)景旅游區(qū)環(huán)境破壞。

　　運(yùn)用不同經(jīng)營(yíng)管理模式

　　近年來(lái),有許多學(xué)者提出風(fēng)景旅游區(qū)應(yīng)實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,將其交由企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng),并通過(guò)對(duì)收益和成本的比較分析論證了這種模式的合理性。碧峰峽、桐廬、太湖源等一大批景區(qū)(景點(diǎn))將經(jīng)營(yíng)權(quán)不斷地拍賣出去,黃山、張家界等遺產(chǎn)類資源也引入市場(chǎng)機(jī)制,并先后掛牌上市,這種經(jīng)營(yíng)意識(shí)是對(duì)傳統(tǒng)管理意識(shí)和管理體制的一大突破,這一點(diǎn)應(yīng)該是肯定的。但目前完全按市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)營(yíng)的方式遭到了質(zhì)疑。如黃山風(fēng)景旅游區(qū),從保護(hù)遺產(chǎn)的角度出發(fā),必須嚴(yán)格遵循“景區(qū)游,區(qū)外居”的旅游方式,而黃山股份公司為追求自身贏利,必然盡可能以高消費(fèi)方式將盡可能多的游客留在景區(qū),由此必然造成遺產(chǎn)質(zhì)量破壞,從而出現(xiàn)了在黃山發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)后“景區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生和安全質(zhì)量提高,而遺產(chǎn)質(zhì)量反而惡化”這一似乎怪異的現(xiàn)象。另外,這種純商業(yè)化經(jīng)營(yíng)必然以其壟斷性而傷害游客正當(dāng)利益。擁擠俱樂(lè)部產(chǎn)品可以通過(guò)政府提供,也可以通過(guò)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離由私人提供。但經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的分離是否適合所有的景區(qū),也是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

　　本人認(rèn)為,凡是經(jīng)營(yíng)性景區(qū)(景點(diǎn))均要實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,只是對(duì)一些專業(yè)性或公益性強(qiáng)的景區(qū)(景點(diǎn)),如國(guó)家森林公園、自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、文物保護(hù)區(qū)、宗教朝拜地等實(shí)行國(guó)家經(jīng)營(yíng)管理,由國(guó)家委托專業(yè)人士經(jīng)營(yíng)。

　　加強(qiáng)對(duì)旅游資源的管理

　　風(fēng)景旅游區(qū)不是單指景觀資源,而是以景觀資源為核心,由產(chǎn)品系統(tǒng)和支持系統(tǒng)組成的一個(gè)綜合體。往往在我們腦海里有一個(gè)思維定勢(shì),即風(fēng)景旅游區(qū)的收入來(lái)源就是門(mén)票收入,并以其為由來(lái)證明管理經(jīng)費(fèi)緊張,從而交由企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作或進(jìn)一步提高門(mén)票價(jià)格。由于旅游產(chǎn)品是一種高彈性消費(fèi)品,提高價(jià)格會(huì)導(dǎo)致游客數(shù)量大幅度減少,門(mén)票收入進(jìn)一步降低,且波及到整個(gè)行業(yè)。我們應(yīng)該改變觀念,樹(shù)立大旅游意識(shí),正確把握旅游業(yè)的綜合性、先導(dǎo)性、關(guān)聯(lián)性規(guī)律特點(diǎn)。

　　在風(fēng)景旅游區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制改革中,分清旅游景觀資源和旅游經(jīng)營(yíng)資源。旅游經(jīng)營(yíng)資源才是我們的改革重點(diǎn)(包括住宿、交通、餐飲、娛樂(lè)設(shè)施等),增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)活力,提高風(fēng)景旅游區(qū)的收入。旅游景觀資源不應(yīng)作為風(fēng)景旅游區(qū)創(chuàng)收的主要途徑,而要以保護(hù)為重,國(guó)家應(yīng)建立景區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼制度,為景區(qū)維護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源提供保障。對(duì)那些交由企業(yè)運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)性景區(qū),應(yīng)制定門(mén)票價(jià)格管理制度。

　　建立規(guī)制風(fēng)景旅游區(qū)開(kāi)發(fā)和保護(hù)的法律體系

　　改革開(kāi)放20多年來(lái),我國(guó)旅游立法初步形成了旅游法律體系,但是在風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等方面,目前還沒(méi)有正式立法。

　　雖然有《風(fēng)景名勝區(qū)暫行管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、《森林公園管理辦法》等行政法規(guī),但是這些規(guī)定缺乏實(shí)施細(xì)則,對(duì)一些新做法缺乏裁決的依據(jù),對(duì)實(shí)際執(zhí)行中的一些破壞資源、侵蝕國(guó)有資源、使用權(quán)不明確的現(xiàn)象難以做出有效認(rèn)定和判罰。尤其在民營(yíng)企業(yè)開(kāi)發(fā)旅游景區(qū)的過(guò)程中,由于沒(méi)有相應(yīng)的具體法律法規(guī)對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行規(guī)范,具體操作上對(duì)旅游資源的權(quán)力歸屬?zèng)]有清晰的界定。要明晰風(fēng)景旅游區(qū)產(chǎn)權(quán),并使其規(guī)范化運(yùn)作,就要建立健全相關(guān)法律體系,將景區(qū)開(kāi)發(fā)行為予以規(guī)范,對(duì)破壞景區(qū)資源的行為和做法給予懲罰。按照我國(guó)現(xiàn)行法律體系和行政法淵源,風(fēng)景旅游區(qū)立法體系可以按照憲法——法律——行政法規(guī)——部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)、地方規(guī)章——規(guī)范性文件這樣一個(gè)層次來(lái)構(gòu)建。

　　總之,風(fēng)景旅游區(qū)不能等同于企業(yè),由于它有著自身的特殊性,我們應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益多個(gè)方面考慮經(jīng)營(yíng)管理體制的改革路徑。在風(fēng)景旅游區(qū)的開(kāi)發(fā)保護(hù)中,要加強(qiáng)公私合作,合理利用政府和企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。

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