珠三角城鄉(xiāng)建設(shè)用地從改革開放初期的1570.0km2～1988年的1765.3km2，再到了2006年的6816.04km2，年均增速達(dá)7.79%，而2013年已達(dá)到約8534.0km2，增加了近5倍。在深圳、東莞以及佛山的南海、順德等地，建設(shè)用地占城鄉(xiāng)總用地的比例已經(jīng)超過40%，這意味著這些城市幾年之后便會無建設(shè)地可用。與此同時土地利用效率低下同樣加劇了用地的緊張，從粗放擴(kuò)張式用地向節(jié)約集約用地轉(zhuǎn)變，探索了節(jié)地新模式已十分迫切。土地混合使用是一種集約型城市發(fā)展方式，對于已走向“存量”規(guī)劃的珠三角區(qū)域而言，城市更新項(xiàng)目很大程度上都難以回避土地混合使用的問題。因此，對城市更新項(xiàng)目中土地混合使用模式的研究十分必要。本研究正是從增加和整合不同用地使用類型的視角出發(fā)，針對單一地塊的多種建筑功能和同一街坊內(nèi)多種用地性質(zhì)的混合使用為對象，試圖分析在城市更新項(xiàng)目中混合使用存在的問題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

　　一、珠三角各地城市土地混合使用狀況綜述

　　1.深圳市城市更新項(xiàng)目中的土地混合使用

　　深圳經(jīng)過三十余年的高速發(fā)展，城市建設(shè)開始受到“四個難以為繼”的制約，土地和空間、能源和水資源、人口和勞動力以及環(huán)境承載力等壓力，迫使深圳由過去的“增量擴(kuò)張”為主轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”為主。以增量更新為主導(dǎo)的城市空間增長方式對土地使用效率提出了更高的要求。近年來在法定圖則的編制和管理中，土地混合使用得到了強(qiáng)化。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)分析，深圳市2008～2009年法定圖則委員會審議已批法定圖則個案修改案例中，審議事項(xiàng)中61%與用地性質(zhì)調(diào)整以及土地混合使用有關(guān)，6次會議共審議41項(xiàng)圖則個案修改，其中25項(xiàng)涉及用地功能調(diào)整。伴隨著深圳市更新進(jìn)程的加快，土地的高效、集約利用和混合使用已成為一個普遍存在的現(xiàn)象。在用地功能調(diào)整案例中，在原規(guī)劃功能的基礎(chǔ)上申請混合建設(shè)其他使用功能的案例占比達(dá)40%。土地混合開發(fā)的案例主要是居住用地中要求增加商業(yè)、辦公等功能，倉儲用地要求兼容開發(fā)倉庫、展覽、辦公、公寓等物流功能，工業(yè)用地要求建設(shè)研發(fā)功能，軌道交通設(shè)施用地要求混合開發(fā)居住、商業(yè)、辦公功能等。

　　2.廣州市“三舊”改造項(xiàng)目中的土地混合使用

　　隨著城市的發(fā)展，廣州建設(shè)用地不足的問題日益凸顯，加大“三舊”改造力度同樣是解決問題的關(guān)鍵。2015年2月28日，廣州市城市更新局正式掛牌成立，標(biāo)志著以更新改造推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，探索低效存量建設(shè)用地發(fā)展階段的到來。廣州市自2009年“三舊”改造工作全面啟動以來，全市“三舊”用地就達(dá)15000宗，城市更新所釋放出來的用地數(shù)量巨大。而從廣州市國土資源和規(guī)劃委員會網(wǎng)站公開的331例“三舊”改造或控制性詳細(xì)規(guī)劃修改、調(diào)整的相關(guān)批復(fù)中進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(2007年3月～2015年3月)，涉及單一用地性質(zhì)調(diào)整為混合用地的1078宗，共195案，審議事項(xiàng)中59%與土地用地性質(zhì)調(diào)整和混合用地有關(guān)，土地混合使用表現(xiàn)為商業(yè)與住宅、科研、商務(wù)、交通，居住與交通、工業(yè)與科研等類型。可見，廣州市城市更新項(xiàng)目中土地混合使用已經(jīng)成為城市規(guī)劃管理中重要手段。土地利用混合程度還可以從城市不同性質(zhì)土地混合的總體情況得到驗(yàn)證。在城市地理學(xué)中，可以引入信息論中的熵值原理來表示用地的混合情況，熵值的大小反映混合程度的強(qiáng)弱，參考林紅、李軍對2005年廣州市城區(qū)各區(qū)的土地利用混合率進(jìn)行測算結(jié)果，表明在城市更新項(xiàng)目較為集中的越秀、荔灣和海珠區(qū)，相應(yīng)的土地利用混合率也相對較高。

　　3.其他城市“三舊”改造項(xiàng)目中的土地混合使用

　　2007年6月，佛山市政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定及3個相關(guān)指導(dǎo)意見》，“三舊”改造逐步成為各級政府的工作重心。以佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局網(wǎng)站公示的四區(qū)及佛山新城《佛山市2013年經(jīng)營性房地產(chǎn)及工業(yè)用地勾地表》為例，僅2013年，全市國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃189宗地中混合用地共有78宗，占比41.26%，土地混合使用也較為普遍，其中以更新改造形式供應(yīng)用地27宗，混合用地25宗，占比92.59%。開發(fā)宗地中土地混合使用的形式以商住混合、商業(yè)商務(wù)混合為主，有少量的新交通編組站、上蓋居住、商服綜合開發(fā)地塊。珠海城中舊村改造中土地混合使用也較為普遍。依據(jù)珠海市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局網(wǎng)站公示的《珠海市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃2013—2020》，到2020年珠海全市列入“三舊”改造的城市更新地塊規(guī)模為1606個，共37.48km2，城市更新已成為珠海盤活存量土地的主力。而2014年珠海市城市更新單元計(jì)劃第一批計(jì)劃中，城市更新單元6個，更新用地面積11.43公頃，其中混4個為混合用地，共計(jì)8.38公頃，占比73.32%，土地混合使用在更新項(xiàng)目中已成主流，主要的混合使用形式為商業(yè)、商務(wù)辦公混合，商業(yè)居住混合，商業(yè)商務(wù)居住混合等。東莞早在2008年就開始實(shí)施“三舊”改造，先后出臺了配套政策性文件20多份來推動“三舊”改造的實(shí)施。筆者從東莞市“三舊”辦獲悉，截止到2014年4月，東莞市已批出或?qū)彶?ldquo;三舊”改造方案596宗，面積32m2，已落實(shí)項(xiàng)目的415宗。目前正推動5個大型改造片區(qū)(共約12.7km2)組團(tuán)式連片改造試點(diǎn)工作。城市更新過程中以開發(fā)商主導(dǎo)的混合開發(fā)趨勢非常強(qiáng)烈，土地混合使用案例多集中在地鐵和城際軌道站點(diǎn)周圍和城市中心區(qū)域，用地性質(zhì)以商住混合、商業(yè)商務(wù)混合為主，為了全面規(guī)范東莞“三舊”改造工作，東莞相繼推出《意見》《辦法》等新規(guī)，規(guī)定市區(qū)內(nèi)用于商住的更新項(xiàng)目不得超過60%，而鎮(zhèn)區(qū)則不得超過40%，工改商住的項(xiàng)目比例會控制在40%以內(nèi)。

　　4.小結(jié)

　　可見，在珠三角的主要城市中，城市用地的混合使用現(xiàn)象已較為普遍。對于已經(jīng)步入“存量”規(guī)劃時代的珠三角區(qū)域而言，城市更新已經(jīng)成為釋放現(xiàn)有土地資源，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式增長的主要途徑。如何在城市更新過程中順應(yīng)市場的多元化需求，滿足開發(fā)主體對土地混合使用的需要，分析土地混合使用中存在的問題并建立可行的操作機(jī)制，已經(jīng)成為當(dāng)前研究的重要課題。

　　二、城市更新中土地混合使用存在的問題

　　1.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后

　　深圳市2014版《深標(biāo)》專門增加了土地混合使用的章節(jié)，在珠三角眾多城市中實(shí)屬首創(chuàng)。對單一用地性質(zhì)的混合使用功能在建筑面積比例上進(jìn)行約束，在充分保障各類公共設(shè)施建設(shè)規(guī)模和使用功能的基礎(chǔ)上，鼓勵公共管理與服務(wù)設(shè)施用地、交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地與各類用地的混合使用，提高土地利用效益。盡管2014版《深標(biāo)》對土地的混合使用在制度標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行了可喜的嘗試，但在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型與市場經(jīng)濟(jì)不確定性的宏觀環(huán)境下，嚴(yán)格細(xì)化的土地分類直接導(dǎo)致了土地用途的單一和排他性，多種新型、混合的城市功能或產(chǎn)業(yè)功能很難用一兩種用地性質(zhì)準(zhǔn)確表達(dá)，導(dǎo)致了規(guī)劃編制的表達(dá)混亂和法定圖則的頻繁修改，規(guī)劃編制制度的彈性仍然存在問題。

　　2.編制技術(shù)科學(xué)性不強(qiáng)

　　目前，無論是深圳的法定圖則，還是廣州的管理單元控制性詳細(xì)規(guī)劃，基本上延續(xù)了傳統(tǒng)控規(guī)的編制思路。是建立在總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等上位規(guī)劃基礎(chǔ)上，通過自上而下的形式進(jìn)行的技術(shù)深化，以地方經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，確定每個地塊的土地用途。動輒幾平方公里范圍的控規(guī)編制，很難對現(xiàn)狀成千上萬的權(quán)利主體之間錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系考慮周詳，規(guī)劃師“拍腦袋”定性規(guī)劃的現(xiàn)象仍較為普遍，與社會經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要存在脫節(jié)，規(guī)劃的嚴(yán)肅性不夠。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，城中村、新居住區(qū)、高端CBD、工業(yè)園等開發(fā)類型同時存在，新舊差異巨大，部分“三舊”區(qū)域功能復(fù)合化十分突出，改建、私建等不規(guī)范的用途調(diào)整加劇了技術(shù)處理的復(fù)雜程度，動態(tài)更新的操作很難及時跟上。面對日趨復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，就規(guī)劃編制隊(duì)伍本身而言，長期以來以城市規(guī)劃、建筑學(xué)學(xué)科背景為主流的城市規(guī)劃從業(yè)者，尚未能從物質(zhì)空間為主體的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中轉(zhuǎn)換角色，規(guī)劃對社會問題的研究不足，處理措施粗暴，造成了形態(tài)空間無法解決多元的市場需求和城市復(fù)合化的增長規(guī)律。

　　3.相關(guān)政策不完善

　　廣州、深圳、東莞等城市進(jìn)入產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)型時期后，以創(chuàng)意研發(fā)、設(shè)計(jì)、物流、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等2.5產(chǎn)業(yè)迅速崛起，不僅符合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，又具有使用方便、轉(zhuǎn)型快、成本低等特點(diǎn)，有助于企業(yè)產(chǎn)業(yè)方向的快速、靈活調(diào)整，應(yīng)對市場快速變化。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)無不體現(xiàn)出多種功能的高度混合，然而，現(xiàn)有的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)則卻沒能及時調(diào)整，造成規(guī)劃主管部門缺乏對其進(jìn)行規(guī)劃許可或規(guī)范管理的政策工具。拿深圳來講，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《深圳市城市規(guī)劃條例》《深圳市城市更新辦法》以及《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》等文件對法定圖則(控規(guī))修改規(guī)定了一套剛性、嚴(yán)格的程序，極大的促進(jìn)了城市規(guī)劃決策的科學(xué)化、民主化和法制化。無獨(dú)有偶，廣州市城市更新局和珠海市、東莞市、佛山市“三舊”改造辦無一例外的建立了內(nèi)容大致相似的城市更新修改審批機(jī)制，這些政策文件多采用直接的規(guī)劃指導(dǎo)措施，保障了法定圖則、控規(guī)實(shí)施的剛性管理。但是，隨著近年土地混合使用需求的普遍增加，土地混合用途調(diào)整的個案頻次逐年增加，由于圖則修改控制嚴(yán)格、程序復(fù)雜、耗費(fèi)時間長，對城市建設(shè)與市場開發(fā)造成一定的負(fù)面影響。

　　三、結(jié)語

　　通過對珠三角區(qū)域土地混合使用的分析發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢日趨復(fù)雜、多元化的發(fā)展過程中，城市已經(jīng)自發(fā)形成了強(qiáng)烈的混合開發(fā)訴求，在城市更新規(guī)劃中由于技術(shù)處理手段科學(xué)性不足、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政策制度不完善等綜合原因一定程度上阻礙了土地混合使用需求，但“舊改”活動本身對制度、政策的依賴特點(diǎn)決定了如何改革規(guī)劃編制技術(shù)，優(yōu)化政策制度才是促進(jìn)土地混合利用的關(guān)鍵。規(guī)劃不應(yīng)只是一種實(shí)現(xiàn)城市美好藍(lán)圖的純技術(shù)手段，還應(yīng)是對土地資源利用的分配與調(diào)節(jié)，協(xié)調(diào)城市發(fā)展中效率與公平的關(guān)系，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的綜合行動。因此，在土地再開發(fā)中建立多方參與、凝聚共識的土地再開發(fā)決策體系及多元利益共同體協(xié)調(diào)合作的實(shí)施機(jī)制，才是從根本上實(shí)現(xiàn)土地混合使用體制良性發(fā)展的必然途徑。

　　參考文獻(xiàn)

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