2012年黨的十八大報(bào)告指出了新型城鎮(zhèn)化的道路，新型城鎮(zhèn)化成為推進(jìn)當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。現(xiàn)行土地制度的改革和創(chuàng)新，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)前進(jìn)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

　　摘 要：新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以人口城鎮(zhèn)化為核心，破除城鄉(xiāng)二元體制，在集約智能、綠色低碳發(fā)展原則下，走城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化并舉的發(fā)展道路。現(xiàn)行的土地制度已成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主要障礙，亟需在以下幾個(gè)方面創(chuàng)新和發(fā)展：完善土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)民宅基地制度及農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn);改革征地制度、劃撥制度及工業(yè)用地制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，調(diào)整用地結(jié)構(gòu);建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，以市場(chǎng)決定土地資源配置;實(shí)施戶籍制度、財(cái)稅制度、融資機(jī)制與土地制度聯(lián)動(dòng)改革，改變土地財(cái)政的城鎮(zhèn)化融資模式;政府回歸土地管理的職能定位。

　　關(guān)鍵詞：北大核心論文發(fā)表,新型城鎮(zhèn)化,土地制度,土地財(cái)政,土地產(chǎn)權(quán),土地管理,建設(shè)用地,改革

　　一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

　　城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。改革開(kāi)放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)釋放的強(qiáng)大推動(dòng)力使我國(guó)進(jìn)入了快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%迅速提升到2013年的53.7%①，創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的奇跡。但是，我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問(wèn)題也越來(lái)越突出。新型城鎮(zhèn)化，正是針對(duì)以往城鎮(zhèn)化實(shí)踐中所出現(xiàn)的重大問(wèn)題提出來(lái)的，是對(duì)以往城鎮(zhèn)化的一些理念和做法進(jìn)行修正，它至少包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

　　第一，新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑是城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”并舉。工業(yè)化創(chuàng)造了城鎮(zhèn)化的動(dòng)力源泉;現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)才能提高農(nóng)業(yè)效率，為城鎮(zhèn)化提供人與物的保障;信息化則為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展提供了高科技的有效手段;而城鎮(zhèn)化承載了工業(yè)化和信息化發(fā)展空間，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，發(fā)揮著不可替代的融合作用。[1]

　　第二，新型城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化。土地的城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化保持同步協(xié)調(diào)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的理想狀態(tài)。2000-2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度 ②，表明我國(guó)以往城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心是城鎮(zhèn)面積的擴(kuò)張而不是“人”。而城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人類勞動(dòng)和生活的基本生存方式的轉(zhuǎn)變，讓更多的人享受到城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的生活品質(zhì)的提升及人類文明進(jìn)步的成果應(yīng)該是城鎮(zhèn)化的核心。

　　第三，新型城鎮(zhèn)化的理念是破除城鄉(xiāng)二元體制。我國(guó)存在城鄉(xiāng)二元體制的領(lǐng)域主要有兩個(gè)：一是人口，若按城鎮(zhèn)戶籍人口統(tǒng)計(jì)，2013年底我國(guó)城鎮(zhèn)化率僅僅35.7%，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬③，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。二是土地，我國(guó)土地分為城市國(guó)有和農(nóng)村集體所有，凡城鎮(zhèn)化用地都需要通過(guò)國(guó)家征收，嚴(yán)重扭曲了土地收益與供需結(jié)構(gòu)。因此，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的高度融合與協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　第四，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展原則是集約智能、綠色低碳。以往城鎮(zhèn)化發(fā)展模式過(guò)度追求規(guī)模擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)速度，以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食安全、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)推進(jìn)城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式必須由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，走布局集中、城鎮(zhèn)密集、用地節(jié)約的城鎮(zhèn)化之路。

　　二、現(xiàn)行土地制度成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的制度障礙

　　我國(guó)現(xiàn)行的土地制度為以往城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，也是以往城鎮(zhèn)化問(wèn)題的主要根源之一，已經(jīng)成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度障礙。

　　(一)影響人口城鎮(zhèn)化的土地制度因素

　　首先，現(xiàn)行土地制度是我國(guó)城鎮(zhèn)商品房高房?jī)r(jià)的推手，使廣大農(nóng)民工無(wú)法買得起城鎮(zhèn)住房，阻礙了人口城鎮(zhèn)化。現(xiàn)階段，建設(shè)用地指標(biāo)的三成用于劃撥用地，超過(guò)四成用于工業(yè)用地，剩余的指標(biāo)才用于房地產(chǎn)市場(chǎng)。例如，2003至2010年8年間，我國(guó)工礦用地占國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量的43%，住宅用地占總供應(yīng)量的 23.6%，其中普通商品房用地供應(yīng)量只有17.8%④。地方政府采用行政手段配置嚴(yán)控商品房建設(shè)用地指標(biāo)，導(dǎo)致了房地產(chǎn)土地市場(chǎng)供需失衡和商品房?jī)r(jià)格快速上升。

　　其次，現(xiàn)行土地制度制約了農(nóng)民的資產(chǎn)能力。現(xiàn)階段，承包地和宅基地是農(nóng)民工最主要的財(cái)產(chǎn)，卻沒(méi)有良好的、公平的流轉(zhuǎn)渠道及退出機(jī)制，不能為農(nóng)民工帶來(lái)更多的增值收益，土地的財(cái)產(chǎn)性功能尚未完全釋放，影響了農(nóng)民工城鎮(zhèn)融入進(jìn)程。

　　(二)影響產(chǎn)業(yè)化升級(jí)的土地制度因素

　　現(xiàn)行土地制度下，我國(guó)農(nóng)村土地按人口平均分配，人均耕地僅0.1公頃，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模約0.6公頃⑤，分散的家庭承包生產(chǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。另一方面，雖已有大量農(nóng)民轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)工人，但由于土地產(chǎn)權(quán)邊界模糊以及農(nóng)民工社會(huì)保障的缺失，農(nóng)民工難以斬?cái)嗯c農(nóng)地千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。民工荒和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題始終得不到徹底解決。產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性，影響了產(chǎn)業(yè)升級(jí)，更影響了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整[2]。

　　(三)影響城鎮(zhèn)化用地效率的土地制度因素

　　在現(xiàn)行征地制度下，地方政府壟斷了土地農(nóng)轉(zhuǎn)非渠道，土地的廉價(jià)導(dǎo)致了地方政府的粗放利用。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是目前行政操控的工業(yè)用地價(jià)格不能真實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系和資源稀缺程度。企業(yè)用地容積率過(guò)低、投資強(qiáng)度和產(chǎn)出強(qiáng)度普遍較低。從2000年到2010年，全國(guó)人均城鎮(zhèn)工礦用地不僅沒(méi)有減少，反而從130平米提高到142平米。二是各地都在建大廣場(chǎng)、大馬路、占地龐大的辦公樓。從2000年到2010年，城市建成區(qū)人口密度從每平方公里7700人下降到7000人⑥。二是農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重。在現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，由于缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，農(nóng)村人口減少了1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝⑦。 　　(四)影響城鎮(zhèn)化資金來(lái)源的土地制度因素

　　現(xiàn)行土地制度的設(shè)計(jì)造成了地方政府主要是從土地的增量而不是土地的存量獲取土地收益，通過(guò)融資平臺(tái)以土地作為抵押獲取銀行貸款更是成為最近幾年城鎮(zhèn)化資金的主要來(lái)源。2013年12月30日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》證實(shí)了這一點(diǎn)：“地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。”

　　三、以土地制度改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

　　黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)多處涉及土地制度改革，為土地制度的創(chuàng)新和發(fā)展指明了方向。但還需要我們從現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下進(jìn)一步探討完善和創(chuàng)新土地制度具體思路。

　　(一)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，建立健全農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制

　　在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系越明確越合理，土地利用就越經(jīng)濟(jì)，效益就越高。《決定》提出“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。”通過(guò)明晰農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，著力保障農(nóng)民的土地用益物權(quán)。堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體，集體中的農(nóng)戶擁有土地的承包權(quán)才有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也只有明確農(nóng)戶的土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才能充分實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在不改變承包土地用途的前提下，農(nóng)戶可以自由選擇承包土地的具體經(jīng)營(yíng)方式，可以自己耕種，可以出租，可以入股產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，還可以擔(dān)保融資。農(nóng)民可以在農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)、城鎮(zhèn)購(gòu)房中擁有可預(yù)期的財(cái)富和資產(chǎn)，擁有更多的平等機(jī)會(huì)參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程、享受城鎮(zhèn)化的文明成果[3]。

　　為了落實(shí)《決定》，相關(guān)法律需要做以下修改與調(diào)整：一是《土地管理法》應(yīng)增加此項(xiàng)條款：“農(nóng)村土地承包權(quán)人對(duì)土地依法享有占有、使用、收益的用益物權(quán)”。二是把《決定》提出的“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”的精神明確為法律層面的規(guī)范，把《土地管理法》第14條“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”改為 “農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。三是取消《擔(dān)保法》第37條中有關(guān)“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”的內(nèi)容，同時(shí)在第34條“可抵押財(cái)產(chǎn)”中增加“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”的款項(xiàng)。

　　農(nóng)地流轉(zhuǎn)是土地資本化、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵。但是，土地流轉(zhuǎn)如果只是靠農(nóng)民私下尋找交易對(duì)象，個(gè)別談判，交易成本較高，必然影響成交率，農(nóng)地資源難以集中形成規(guī)模配置，難以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的效率。市場(chǎng)才是配置資源最有效的機(jī)制，應(yīng)該按照市場(chǎng)機(jī)制的原則恢復(fù)土地的商品屬性，具體措施包括：第一，培育和發(fā)展為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的各類中介組織，開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)的供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、政策咨詢、信用擔(dān)保等服務(wù)工作，以降低土地流轉(zhuǎn)成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高流轉(zhuǎn)效率。最好還能有中介機(jī)構(gòu)具備暫時(shí)收留流轉(zhuǎn)土地的功能，為急于轉(zhuǎn)出農(nóng)地但苦于找不到轉(zhuǎn)入者的農(nóng)戶解困，有合適的機(jī)會(huì)再把整合好的土地轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的目的[4]。第二，加大政府對(duì)規(guī)模性經(jīng)營(yíng)主體(如農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng))的扶持力度。地方政府通過(guò)財(cái)政、信貸、稅收等多種手段，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。甚至還可以引入信托項(xiàng)目，如 2013年10月成立的“首單”土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目“中信・農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”，信托期限為12年。地點(diǎn)為安徽宿州?橋區(qū)，可流轉(zhuǎn)面積達(dá)5400畝，中信信托引入的第三方服務(wù)商是一家以生物研發(fā)投資為主業(yè)的公司，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)后的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理角色，包括土地整理規(guī)劃、招商招租等，農(nóng)戶的收入為“基本地租+浮動(dòng)收益”兩部分[5]。第三，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的多種模式。如重慶的“農(nóng)民―銀行”的直接模式;成都的“農(nóng)民―擔(dān)保公司―銀行”、寧夏同心縣的“農(nóng)民―專業(yè)協(xié)會(huì)―銀行”的間接模式等等[6]。第四，探索土地承包權(quán)置換社會(huì)保障的模式。如重慶“地票”模式，在城鎮(zhèn)務(wù)工多年的農(nóng)民工以土地承包權(quán)置換社會(huì)保障，提高了進(jìn)入城鎮(zhèn)后的生活保障水平和未來(lái)發(fā)展能力。第五，地方政府應(yīng)設(shè)立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，公正、高效化解農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾。

　　(二)改革完善農(nóng)民宅基地制度及農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度

　　《決定》要求“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。改革完善農(nóng)村宅基地制度，充分挖掘農(nóng)村閑置和低效利用土地潛力，是提高土地使用效率，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。具體來(lái)說(shuō)，第一，建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。允許閑置宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，向符合宅基地申報(bào)條件且無(wú)宅基地的農(nóng)戶有償轉(zhuǎn)讓;對(duì)農(nóng)村戶口遷出后的宅基地，進(jìn)行有償收回;對(duì)退出多余宅基地的村民，按退出面積進(jìn)行補(bǔ)助。對(duì)在城鎮(zhèn)已購(gòu)置住房，或愿意進(jìn)城定居并自愿退還宅基地的農(nóng)戶，按退出面積給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償。對(duì)宅基地閑置比例較高、且以非農(nóng)業(yè)收入為主的村莊，可以通過(guò)土地整理，鼓勵(lì)宅基地向中心村、小城鎮(zhèn)集中，用宅基地?fù)Q購(gòu)集中建設(shè)的公寓式村民住宅。第二，建立建設(shè)用地指標(biāo)異地交易制度。如重慶，農(nóng)民把在偏僻地區(qū)的閑置宅基地通過(guò)復(fù)墾轉(zhuǎn)換成耕地，驗(yàn)收合格后，取得建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，即“地票”，“地票”可以在土地交易市場(chǎng)上進(jìn)行異地交易。這種異地交易保護(hù)了耕地，實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)性收益，提高了農(nóng)民處理閑置宅基地的積極性，也盤活了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。第三，允許農(nóng)村住房對(duì)城市居民出售。筆者并不贊成“不允許城里人下鄉(xiāng)買農(nóng)民房子”的說(shuō)法。如2013年溫州“土改”，農(nóng)村房屋所有權(quán)的交易范圍仍限于本村，可以想見(jiàn)，沒(méi)有城里資本注入，僅僅局限于一個(gè)村的住房交易能實(shí)現(xiàn)多少價(jià)值。如果擔(dān)心資本大鱷的炒作，可以限制每戶城市居民購(gòu)買的數(shù)量。農(nóng)民宅基地的所有權(quán)問(wèn)題需要在立法上謹(jǐn)慎對(duì)待。第四，加大宅基地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社保投入力度。宅基地是農(nóng)民最重要的保障性財(cái)產(chǎn)之一，應(yīng)保障農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)前后生活水平和社會(huì)保障水平穩(wěn)中有升。如嘉興“兩分兩換”模式將宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi);以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式;以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。把農(nóng)民分散、凝固的生產(chǎn)和生活資料通過(guò)市場(chǎng)的力量實(shí)現(xiàn)了價(jià)值增值，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，解決了農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，賦予了農(nóng)民進(jìn)城的資本。當(dāng)然，以上這些土地制度改革尚處于試點(diǎn)階段，同樣存在一定的爭(zhēng)議和分歧，全面推行尚需時(shí)日。同時(shí)，法律修改方面則需要修改《土地管理法》第63條，并明確賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)人宅基地使用權(quán)。 　　(三)改革征地制度

　　征地制度是國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)的基本制度，也關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的空間。《決定》提出要“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”征地范圍應(yīng)該如何縮小，筆者認(rèn)為按照《憲法》第10條，只有 “為了公共利益的需要”，國(guó)家才能征收農(nóng)民集體土地，《物權(quán)法》第42條也有同樣的規(guī)定。現(xiàn)在要做的“縮小征地范圍”改革其實(shí)是回歸憲法本意而已，即把征地的前提限制在“為了公共利益的需要”，逐步減少?gòu)?qiáng)制征地的數(shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生，同時(shí)也為建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)留出充足的空間。因此，需要在相關(guān)法律上作相應(yīng)的修改：一是要?jiǎng)h除《憲法》第10條第一款：“城市土地屬于國(guó)家所有”。土地從農(nóng)用變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)，僅僅是用途的改變，并不必然導(dǎo)致所有權(quán)屬的改變，城市可以建設(shè)在國(guó)有土地上也可以建設(shè)在集體土地上，也不能把所有的城市建設(shè)都理解為“公共利益”。二是為了避免地方政府對(duì)“公共利益”作隨心所欲的解讀，必須在新的《土地管理法》、《農(nóng)村集體所有土地征收條例》中將“公共利益”的表現(xiàn)形式一一列舉，甚至應(yīng)該采取與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條列舉的公共利益的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[7]。三是建議在法律制度中規(guī)范征地程序，將征地審批、實(shí)施、補(bǔ)償、安置、爭(zhēng)議調(diào)處裁決等各個(gè)環(huán)節(jié)明確下來(lái)，進(jìn)一步強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，防止地方政府濫用征收權(quán)。五是刪除《土地管理法》中按照土地原用途補(bǔ)償?shù)臈l款，考慮供求關(guān)系以及土地的區(qū)位因素等，參照土地的市場(chǎng)價(jià)格，以各地區(qū)片價(jià)作為確立補(bǔ)償?shù)幕�本依�?jù)。各地已經(jīng)普遍實(shí)行的“留地安置”，對(duì)被征地農(nóng)民和集體從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、新辦企業(yè)等方面提供用地扶持，是一種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的重要補(bǔ)償方式，對(duì)于保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，發(fā)揮了重要作用。對(duì)此，應(yīng)予以推廣，并在法律上予以認(rèn)可。并在征收補(bǔ)償費(fèi)用中增加“社會(huì)保障補(bǔ)償”項(xiàng)目，從就業(yè)、住房、社會(huì)保障等多個(gè)方面維護(hù)被征地人的權(quán)益。當(dāng)然，土地的升值是整個(gè)社會(huì)的投入的結(jié)果，并不應(yīng)該由被征收人完全獨(dú)享。所以還應(yīng)該建立土地增值收益分配機(jī)制，通過(guò)收取土地增值稅、城市基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)等方式兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的利益，保證新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)定、健康發(fā)展。

　　(四)改革城市土地劃撥制度和工業(yè)用地制度

　　存量國(guó)有土地的使用改革是土地集約利用的重要內(nèi)容。第一，擴(kuò)大市場(chǎng)配置國(guó)有土地的范圍。早在2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中就已提出“今后除軍事、社會(huì)保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地要積極探索實(shí)行有償使用，對(duì)其中的經(jīng)營(yíng)性用地先行實(shí)行有償使用”，但多年來(lái)進(jìn)展不大，這次《決定》再次明確“擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。”改革的關(guān)鍵在于頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)由中央明確制定劃撥名錄，自上而下地推行。第二，應(yīng)制定租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押的政策鼓勵(lì)存量劃撥建設(shè)用地的盤活。實(shí)踐中，有的地方如廣東在2008年開(kāi)始的“三舊”⑧改造，嘗試著在符合城市總體規(guī)劃的背景下，對(duì)低效利用的工業(yè)用地，通過(guò)政府收儲(chǔ)進(jìn)行轉(zhuǎn)性，獲得商業(yè)或住宅用地。如果要在全國(guó)推廣，還需要國(guó)家調(diào)整商、住用地必須招、拍、掛出讓的政策，允許地方政府與原土地權(quán)利人之間建立一個(gè)合理的收益分配談判機(jī)制。只要符合地方基本城市規(guī)劃要求，在政府修改規(guī)劃用地性質(zhì)基礎(chǔ)上，允許原工業(yè)用地廠商直接與商住用地開(kāi)發(fā)商進(jìn)行土地交易，政府通過(guò)累進(jìn)土地增值稅(或補(bǔ)交商住用地出讓金方式)來(lái)獲得相關(guān)土地改變使用性質(zhì)所帶來(lái)的增值收益。盤活土地，調(diào)整結(jié)構(gòu)還存在另一種改革思路，如2013年10月，北京市出臺(tái)的《關(guān)于加快中低價(jià)位自住型改善型商品住房建設(shè)的意見(jiàn)》提出在確保土地供應(yīng)方面，鼓勵(lì)企事業(yè)單位和相關(guān)機(jī)構(gòu)，在符合規(guī)劃要求的條件下，將自有用地用于自住型商品住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)，從劃撥用地、工業(yè)用地轉(zhuǎn)為自住型商品住房用地。第三，建立工業(yè)用地與居住用地的合理比價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制。2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控問(wèn)題的通知》建立了工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度，要求工業(yè)用地一律采用招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式交易，在工業(yè)用地市場(chǎng)化配置方面邁出重大步伐，但在實(shí)際運(yùn)作中，工業(yè)用地出讓實(shí)行“預(yù)申請(qǐng)”制度，出讓條件“量身定做”比較普遍，“招拍掛”出讓多以底價(jià)成交，競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)不足，工業(yè)用地價(jià)格明顯偏低。低地價(jià)使一些需要淘汰的落后產(chǎn)能得以繼續(xù)生存，大量低技術(shù)含量、高污染、高耗能的行業(yè)占據(jù)大量土地資源，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是，基于我國(guó)目前的發(fā)展階段，工業(yè)用地對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)、稅收等影響重大，短期內(nèi)還不具備完全放開(kāi)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格的條件。如何更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，把工業(yè)用地價(jià)格提高到一個(gè)合理的水平，一直是理論界和實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)由國(guó)土資源部統(tǒng)一部署，以縣(市、區(qū))為單位，根據(jù)所轄區(qū)域上一年度居住用地平均價(jià)格水平，按照全國(guó)統(tǒng)一確定的工業(yè)用地和居住用地價(jià)格比例，折算工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)土資源部統(tǒng)一發(fā)布，作為各地出讓工業(yè)用地時(shí)必須執(zhí)行的最低控制標(biāo)準(zhǔn)。最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)每年修訂一次，根據(jù)居住用地價(jià)格變化情況，適時(shí)調(diào)整。建立工業(yè)用地與居住用地合理比價(jià)機(jī)制，有利于發(fā)揮資源要素價(jià)格的“信號(hào)”作用，通過(guò)價(jià)格杠桿推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。第四，建立以投資強(qiáng)度、產(chǎn)出水平、產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)、高科技含量等指標(biāo)為考核基礎(chǔ)的新增用地的項(xiàng)目準(zhǔn)入體系。針對(duì)過(guò)去園區(qū)供地土地利用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，根據(jù)國(guó)土資源部頒發(fā)《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》有關(guān)規(guī)定，在入園合同中對(duì)入園企業(yè)供地的投資強(qiáng)度、密度、建筑容積率作出統(tǒng)一規(guī)定，從而推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目用地高產(chǎn)出、科技高含量和產(chǎn)業(yè)高層次。第五，依法征收土地閑置費(fèi)稅。向閑置企業(yè)征收土地閑置費(fèi)和征繳增值地價(jià)，對(duì)土地增值部分征繳增值地價(jià)。通過(guò)征收閑置費(fèi)和增值地價(jià)，使企業(yè)為土地閑置付出代價(jià)。

　　(五)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

　　市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。以市場(chǎng)配置土地需要存在真實(shí)反映土地稀缺程度的土地價(jià)格，才能合理配置土地資源，而這個(gè)價(jià)格只有在開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)上才能形成。《決定》明確提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”目前，我國(guó)農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。在現(xiàn)行法律框架下，只有類似于過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，才屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。但是，“縮小征地范圍”同時(shí)意味著“非公共利益”的建設(shè)用地不需要國(guó)家征收，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接成為供地主體，即符合規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，使所有的建設(shè)用地公開(kāi)、公平、公正地在同一市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。在這方面，各地的改革試驗(yàn)有成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，廣東的“三舊”改造，允許在城市建成區(qū)內(nèi)保留集體建設(shè)用地，不僅增加了農(nóng)民和集體組織的財(cái)產(chǎn)性收入，也大大改善了城市面貌，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，形成“多方共贏”的格局。又如廣東南海區(qū)將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入規(guī)劃控制，并制定了規(guī)范流轉(zhuǎn)政策和流程，在2011年就著手建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，并建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地稅收體系。2012年，南海區(qū)的工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到4226億元，一半以上的工業(yè)用地是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。 　　因此，在法律修改方面，需要?jiǎng)h除《土地管理法》第43條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，及第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓，轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，賦予農(nóng)村集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制的條件下自行設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)自主平等地進(jìn)入市場(chǎng)。當(dāng)然，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和直接入市是一項(xiàng)重大改革，還應(yīng)抓緊研究出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例》，以規(guī)范流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)，對(duì)集體建設(shè)用地出讓主體、流轉(zhuǎn)方式、用途、程序、交易規(guī)則、基準(zhǔn)地價(jià)、抵押融資、收益分配等事項(xiàng)，進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

　　(五)實(shí)施戶籍制度、財(cái)稅制度、城市融資機(jī)制與土地制度聯(lián)動(dòng)改革

　　與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間等多重因素的人口遷移過(guò)程和社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)長(zhǎng)期的過(guò)程，不僅基建需要投資，公共服務(wù)和社會(huì)保障的融資需求也大幅增加。要切實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，從根本上廢除過(guò)去政府主導(dǎo)、依靠土地財(cái)政的城鎮(zhèn)化融資模式，需要有新的激勵(lì)制度和利益安排解決地方政府發(fā)展建設(shè)的資金來(lái)源問(wèn)題。中共中央、國(guó)務(wù)院在2014年3月16日正式公布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(下稱《規(guī)劃》)。按照《規(guī)劃》，未來(lái)城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源將有三個(gè)主要途徑。首先，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，中央和省級(jí)財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多地方政府的公共服務(wù)保障能力。其次，將培育地方主體稅種，針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷增值的土地和房地產(chǎn)，探索開(kāi)征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、資源稅等稅種，加快培育相對(duì)穩(wěn)定的地方稅源，規(guī)范土地財(cái)政為稅收財(cái)政，確保地方財(cái)政有穩(wěn)定可靠的稅源。增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力，形成市政建設(shè)、公共服務(wù)水平提高和土地增值收入增加相互促進(jìn)、良性循環(huán)的正向激勵(lì)機(jī)制。再次，要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。總之，當(dāng)?shù)胤秸�府�?duì)土地財(cái)政的依賴逐漸降低的時(shí)候，土地制度改革的壓力就會(huì)減少[8]。

　　(六)正確認(rèn)識(shí)政府在新型城鎮(zhèn)化中的作用，回歸政府土地管理的職能定位

　　城鎮(zhèn)化的一個(gè)本質(zhì)特征就是資源要素的集聚和優(yōu)化配置。過(guò)去政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化應(yīng)轉(zhuǎn)變改為市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，政府不再充當(dāng)土地資源的基本配置者。土地作為一種有限的資源，不僅負(fù)載了個(gè)體利益，更負(fù)載了糧食安全、生態(tài)平衡、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等社會(huì)公共利益甚至國(guó)家利益。因此，政府對(duì)土地利用的管制又是必須的，這點(diǎn)即使在實(shí)行土地私有制的國(guó)家也并無(wú)例外。我國(guó)政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中應(yīng)全面正確履行土地管理的職能，加強(qiáng)土地資源的保護(hù)。第一，利用科學(xué)研究和分析方法制定土地利用規(guī)劃，給予市場(chǎng)主體正確的發(fā)展方向的導(dǎo)引。第二，規(guī)定土地許可的用途，協(xié)調(diào)土地開(kāi)發(fā)和保護(hù)。第三，制定土地市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，維持土地市場(chǎng)秩序。第四，調(diào)控土地收益在個(gè)人、集體、國(guó)家之間的分配，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公平正義的實(shí)現(xiàn)。第五，對(duì)土地的使用過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，保證國(guó)家法制的實(shí)施。

　　注釋：

　　①數(shù)據(jù)引自董祚繼，《學(xué)習(xí)貫徹〈國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)〉》，《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》， 2014年4月8日。

　　②③⑤⑦數(shù)據(jù)引自《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》http：//news.xinhuanet.com/house/suzhou/2014-03-17/c_119793661.htm。

　　④數(shù)據(jù)引自尚前名、王仁貴，《再揭工礦用地大暗箱》，《?望》2010年第10期第104頁(yè)。

　　⑥數(shù)據(jù)引自中國(guó)金融四十人論壇課題組，《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》，《金融研究》2013年第5期第 114-125頁(yè)。

　　⑧注：“三舊”指“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”。

　　參考文獻(xiàn)：

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