論文導(dǎo)讀：很多情況下，由于缺乏法律意識(shí)，農(nóng)民工往往沒有工作證、工資條等證據(jù)，而登記表、出勤表等也往往保存在包工頭或者建筑公司手里。由于其沒有勞動(dòng)合同和證明，通過法律途徑解決，尤其是司法途徑，沒有了上述證據(jù)，受雇單位又沒有強(qiáng)制出庭義務(wù)，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)很難確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。而且在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民工都是被老鄉(xiāng)叫來的，根本不知道其雇傭單位是誰，一旦發(fā)生事故，連要求給付工傷待遇的單位都不能確定。這就需要律師多方面幫助查找梳理，多方取證，成本很高。本文選自《法律科學(xué)雜志》。《法律科學(xué)雜志》創(chuàng)刊于1983年，是西北政法學(xué)院主辦的、面向國內(nèi)外公開發(fā)行的學(xué)術(shù)性刊物。本刊為雙月刊，主編：韓松。國內(nèi)統(tǒng)一刊號(hào)：CN61-1470/D，國際刊號(hào)：ISSN1671-6914。《法律科學(xué)雜志》以探索新中國社會(huì)主義法制現(xiàn)代化理論為宗旨，努力反映法學(xué)研究的新成果。主要發(fā)表法學(xué)學(xué)術(shù)理論文章，注重學(xué)術(shù)性、專業(yè)性、知識(shí)性。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民工的法律援助,法律科學(xué)雜志

　　一、研究現(xiàn)狀及研究問題的提出

　　（一）研究綜述

　　國內(nèi)有很多學(xué)者對(duì)農(nóng)民工接受法律援助的現(xiàn)狀與困境進(jìn)行了分析。對(duì)于農(nóng)民工的法律援助，大部分文獻(xiàn)都說明了農(nóng)民工的權(quán)益受到侵害，需要得到法律援助，但同時(shí)也指明農(nóng)民工維權(quán)即便是進(jìn)入法律維權(quán)程序,也面臨重重困難,常常是花費(fèi)了時(shí)間和精力,卻最終得不到令人滿意的結(jié)果。

　　1.農(nóng)民工法律援助的困境

　　（1）缺乏必要的經(jīng)費(fèi)和人力資源。有很多學(xué)者都提出政府承擔(dān)法律援助責(zé)任在落實(shí)方面還不夠完善，法律援助工作還缺乏必要的經(jīng)費(fèi)和人力資源保障。“目前,全國還有160個(gè)縣(區(qū))未成立法律援助機(jī)構(gòu),已成立的法律援助機(jī)構(gòu)中有15%的機(jī)構(gòu)沒有專職人員。多數(shù)縣區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)人員在3人以下。這種人員現(xiàn)狀根本無法滿足包括農(nóng)民工在內(nèi)的困難群眾的法律援助需求。”陳昊以及韓娟都提出，經(jīng)費(fèi)的短缺嚴(yán)重影響了我國法律援助事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，是阻礙法律援助工作的最大難題。馮哲提出：“農(nóng)民工自身維權(quán)意識(shí)與能力欠缺制約著法律援助制度的發(fā)展；法律援助機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員的數(shù)量及設(shè)置無法滿足農(nóng)民工維權(quán)案件的需要。”（2）農(nóng)民工法律援助缺乏專業(yè)性和連貫性。韓娟提出：在我國的許多地區(qū)農(nóng)民工法律援助工作還沒有實(shí)現(xiàn)人員的專業(yè)化，一些辦案人員對(duì)農(nóng)民工案件相關(guān)的法律不熟悉，業(yè)務(wù)水平不高，責(zé)任心不強(qiáng)，導(dǎo)致了農(nóng)民工對(duì)法律援助的不信任]柳忠衛(wèi)提出由于農(nóng)民工法律援助案件往往辦案時(shí)間長,調(diào)查取證難度大,而政府對(duì)此類案件的補(bǔ)助又較少,致使專業(yè)律師不愿意承接農(nóng)民工法律援助案件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的工作人員雖然比較愿意接受農(nóng)民工法律援助案件，但卻由于他們相對(duì)專業(yè)水平不精而導(dǎo)致援助缺乏一定的專業(yè)性。另外，他還提出法律援助律師有時(shí)只是辦理援助案件的某個(gè)階段,比如僅辦理勞動(dòng)仲裁階段,而后續(xù)的訴訟階段還需農(nóng)民工另行提出援助申請(qǐng)。由于農(nóng)民工勞動(dòng)爭議案件程序的復(fù)雜性，這種不連貫的法律援助會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)法律援助申請(qǐng)的畏縮。（3）農(nóng)民工法律援助周期長，質(zhì)量堪憂。有學(xué)者提出，農(nóng)民工維權(quán)時(shí)間漫長，成本過高，簡單的勞動(dòng)爭議案件根據(jù)法律規(guī)定也必須經(jīng)過勞動(dòng)仲裁、法院一審、二審和強(qiáng)制執(zhí)行才能完成。另外也有學(xué)者提出，由于我國法律對(duì)法律援助行政不作為沒有具體的問責(zé)制度，導(dǎo)致很多法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員的責(zé)任心不強(qiáng)，法律援助的質(zhì)量堪憂。

　　2.對(duì)農(nóng)民工法律援助的改進(jìn)建議

　　（1）擴(kuò)大投入。很多學(xué)者都建議要加大投入,為農(nóng)民工法律援助工作提供人力和財(cái)力支持。賈午光提出中央財(cái)政應(yīng)在每年撥付的地方法律援助辦案專款中和各省(區(qū)、市)政府設(shè)立的法律援助專項(xiàng)資金中增加專門針對(duì)農(nóng)民工法律援助的經(jīng)費(fèi),用于扶持農(nóng)民工比較集中的地方開展法律援助工作。[12]（2）提高質(zhì)量，加強(qiáng)監(jiān)督。在提高質(zhì)量方面，有些學(xué)者提出可以建立“事前、事中、事后三個(gè)階段相結(jié)合的質(zhì)量監(jiān)控體系”。首先，在事前監(jiān)督階段，援助機(jī)構(gòu)應(yīng)告知申請(qǐng)法律援助的農(nóng)民工所享有的權(quán)利和義務(wù)并選派業(yè)務(wù)能力和工作責(zé)任心強(qiáng)的人員辦案。其次，在事中監(jiān)督階段，援助機(jī)構(gòu)要對(duì)辦案過程跟蹤檢查，力爭每個(gè)工作階段的信息及時(shí)溝通。再次，在事后監(jiān)督階段，援助機(jī)構(gòu)要進(jìn)行主補(bǔ)貼的核發(fā)與監(jiān)督案卷歸檔。援助機(jī)構(gòu)還應(yīng)定期或不定期地進(jìn)行法律援助案件辦案質(zhì)量檢查，并將檢查結(jié)果予以通報(bào)。（3）創(chuàng)新機(jī)制。有學(xué)者建議應(yīng)該完善施援主體建設(shè)，除了傳統(tǒng)的司法行政機(jī)關(guān)設(shè)置的法律援助機(jī)構(gòu)外，應(yīng)加大法律援助工作站的建設(shè)，尤其是在農(nóng)民工聚集地區(qū)，應(yīng)保障法律援助工作站的覆蓋面。另外，可以考慮將高校納入到法律援助機(jī)構(gòu)序列之中，很多高校教師具備律師從業(yè)資格，而高校學(xué)生又有法律實(shí)踐的熱情與知識(shí)，其有時(shí)間為農(nóng)民工提供法律援助服務(wù)。（4）建立異地協(xié)作機(jī)制。有學(xué)者提出要加強(qiáng)農(nóng)民工輸入地和輸出地法律援助機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作。由于農(nóng)民工的流動(dòng)特性，異地協(xié)作機(jī)制對(duì)于農(nóng)民工維權(quán)意義重大。楊宏建議“：對(duì)案件發(fā)生在本省、當(dāng)事人已回戶籍地或在外地的，可由現(xiàn)所在地法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查受理，并通過協(xié)助制度由案發(fā)地的法律援助機(jī)構(gòu)提供援助。

　　（二）研究問題的提出

　　綜上，關(guān)于農(nóng)民工法律援助的文獻(xiàn)大多局限于現(xiàn)行法律援助機(jī)構(gòu)的困境并提出相關(guān)的改進(jìn)意見，但尚無文獻(xiàn)涉及彩票公益金法律援助項(xiàng)目在農(nóng)民工法律援助方面的實(shí)踐和探討。因此，本文試圖解答如下問題：中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目是否可以化解上述農(nóng)民工法律援助的困境？本文以彩票公益金法援項(xiàng)目為研究對(duì)象，考察其在農(nóng)民工法律援助服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，探析其是否解決了農(nóng)民工法律援助的困境，是否符合農(nóng)民工特別是新時(shí)期農(nóng)民工的維權(quán)特點(diǎn)。本文的研究途徑主要是整理中國法律援助基金會(huì)項(xiàng)目網(wǎng)站的數(shù)據(jù)庫資料，并在此基礎(chǔ)上，通過開展座談會(huì)和個(gè)案訪談的方法進(jìn)行實(shí)證研究。課題組選取北京市、河南省和陜西省為調(diào)查點(diǎn)，在各調(diào)查點(diǎn)與當(dāng)?shù)厮痉ň帧⑻峁┓�律援助服�?wù)的機(jī)構(gòu)召開座談會(huì)。另外，筆者在北京市選取了三例比較有代表性的農(nóng)民工案件的案卷進(jìn)行查閱，三個(gè)案例分別涉及工傷保險(xiǎn)待遇給付、欠薪和固定勞動(dòng)合同的確定，筆者對(duì)其中兩位受援人進(jìn)行了面對(duì)面的個(gè)案訪談。

　　二、研究分析

　　（一）新時(shí)期農(nóng)民工法律援助案件的總體特點(diǎn)

　　1.農(nóng)民工法律援助維權(quán)環(huán)節(jié)多,周期長

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工申請(qǐng)法律援助的案件大多是勞動(dòng)合同、拖欠工資、工傷賠償?shù)葎趧?dòng)爭議案件。比如農(nóng)民工若遭遇工傷，而工傷認(rèn)定的前提是有確定的勞動(dòng)關(guān)系。但農(nóng)民工很多情況下在非正規(guī)企業(yè)就業(yè)，沒有勞動(dòng)合同是很普遍的。在北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心援助的211起工傷案件中，只有26個(gè)人有勞動(dòng)合同。要確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系就必須通過勞動(dòng)仲裁，如果對(duì)勞動(dòng)仲裁不服，還要經(jīng)歷法院的一審、二審程序，這就大約需要一年的時(shí)間。其次，就算能確定勞動(dòng)關(guān)系，工傷認(rèn)定本身也是很大的障礙。如果是職業(yè)病患者，還要先經(jīng)過職業(yè)病診斷，對(duì)診斷結(jié)論不服，還需要進(jìn)行兩次鑒定。而工傷認(rèn)定本身就是一個(gè)漫長的過程：法律規(guī)定時(shí)限是六十個(gè)工作日，但如果中間有爭議或者用人單位故意耍賴拖時(shí)間的話，往往要走好幾年。因?yàn)閷?duì)工傷認(rèn)定決定不服，可以提起行政復(fù)議及行政訴訟的一審、二審。認(rèn)定完工傷后，還需要進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定，對(duì)鑒定結(jié)論不服的，還可以申請(qǐng)重新鑒定，這樣也要耗費(fèi)幾個(gè)月的時(shí)間。據(jù)北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心調(diào)查顯示，農(nóng)民工工傷維權(quán)道路維艱，從發(fā)生工傷到生效判決，最短的時(shí)間3年9個(gè)月，最長達(dá)6年7個(gè)月。

　　2.農(nóng)民工維權(quán)專業(yè)性要求高

　　由于農(nóng)民工維權(quán)環(huán)節(jié)多，規(guī)定紛繁復(fù)雜，因此特別需要專業(yè)的律師提供專業(yè)的法律服務(wù)。這在筆者對(duì)王師傅（受援人案例編號(hào)20130514HD-11）的訪談中可以很明顯地看出。王師傅告訴筆者，他在之前也咨詢了一些其他律師，這些律師告訴他這個(gè)案子沒什么希望。他自己之前也買了很多相關(guān)法律書籍，但僅僅只關(guān)注于要求單位給付工傷補(bǔ)償款2萬多，而不知道單位讓其待崗在家也需要支付補(bǔ)償，更不知道自己這種情況可以要求單位與其簽訂無固定期限的勞動(dòng)合同，為其之后的長期治療的醫(yī)藥費(fèi)提供保障。但最后他找到了專注于勞動(dòng)爭議的公益律所后，專業(yè)的律師不僅為其免費(fèi)的提供了法律援助服務(wù)，還通過訴訟為其爭取到了其他權(quán)利。筆者訪談的兩個(gè)彩票公益金項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)都專注于農(nóng)民工勞動(dòng)爭議，由專職律師組成，專業(yè)性強(qiáng)，業(yè)務(wù)水平高，有很強(qiáng)的社會(huì)影響力。

　　3.農(nóng)民工取證困難，成本高

　　很多情況下，由于缺乏法律意識(shí)，農(nóng)民工往往沒有工作證、工資條等證據(jù)，而登記表、出勤表等也往往保存在包工頭或者建筑公司手里。由于其沒有勞動(dòng)合同和證明，通過法律途徑解決，尤其是司法途徑，沒有了上述證據(jù)，受雇單位又沒有強(qiáng)制出庭義務(wù)，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)很難確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。而且在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民工都是被老鄉(xiāng)叫來的，根本不知道其雇傭單位是誰，一旦發(fā)生事故，連要求給付工傷待遇的單位都不能確定。這就需要律師多方面幫助查找梳理，多方取證，成本很高。

　　4.農(nóng)民工爭議有時(shí)具有異地性和群體性

　　農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，農(nóng)民工維權(quán)案件，有些需要跨市、跨省援助。有時(shí)，涉案農(nóng)民工人數(shù)眾多，比如集體討薪案件，多以共同訴訟的形式出現(xiàn)，具有群體性。

　　（二）彩票公益金法律援助項(xiàng)目的實(shí)施現(xiàn)狀

　　彩票公益金法律援助項(xiàng)目運(yùn)行三年以來取得了很大的社會(huì)效益。截至2012年12月8日，該項(xiàng)目共辦理法律援助案件10萬多件，直接受益人群達(dá)226072人，為困難群眾挽回經(jīng)濟(jì)損失超過54億元，并有100多萬人獲得了免費(fèi)的法律咨詢。彩票公益金項(xiàng)目三年援助的農(nóng)民工案件為51117起，占項(xiàng)目援助案件總數(shù)的45.2%；共援助農(nóng)民工97524人次，占全部援助人數(shù)的57.4％；對(duì)農(nóng)民工的補(bǔ)貼金額為人民幣8798余萬元，為受援人挽回利益（經(jīng)濟(jì)損失）超過26億。彩票公益金項(xiàng)目的實(shí)施主體有五大類：政府法律援助機(jī)構(gòu)、法律援助類民辦非企業(yè)、婦聯(lián)法律幫助機(jī)構(gòu)、全國律師協(xié)會(huì)、高等院校法學(xué)院法律援助社團(tuán)組織。不同的實(shí)施主體有不同的特點(diǎn)，能滿足不同人群的需求，不是非此即彼的選擇，而是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并形成良性競爭關(guān)系，促進(jìn)法律援助事業(yè)發(fā)展，滿足困難群眾不斷增長的法律援助需求。

　　（三）彩票公益金法援項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)

　　首先，彩票公益金法援項(xiàng)目放寬了經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了援助的對(duì)象。我國《法律援助條例》規(guī)定的援助標(biāo)準(zhǔn)是“經(jīng)濟(jì)困難”，但事實(shí)上，很大部分在城市打工的農(nóng)民工都屬于收入略高于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，但又無力負(fù)擔(dān)法律維權(quán)的“夾心層”。彩票公益金項(xiàng)目將經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)放寬到：在一定條件下，當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)狀況可以高于當(dāng)?shù)胤�律援助�?jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)。這樣就擴(kuò)大了援助對(duì)象。其次，農(nóng)民工獲得法律援助的渠道拓寬了。由于彩票公益金項(xiàng)目實(shí)施主體的多元性，很多維權(quán)的農(nóng)民工會(huì)主動(dòng)選擇專業(yè)的民非機(jī)構(gòu)。彩票公益金支持下的專業(yè)性民非企業(yè)，對(duì)案件就會(huì)有很精道專業(yè)的見解，也更能為勞動(dòng)者提供法律服務(wù)，維護(hù)其基本權(quán)益。

　　（四）彩票公益金項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題

　　1.基金的品牌效應(yīng)不突出。在訪談中，受援助的對(duì)象都知道是免費(fèi)獲得了法律援助，對(duì)承辦的單位及提供法律援助的律師非常感激，但當(dāng)問及是否知道彩票公益金項(xiàng)目，大部分都表示不清楚。

　　2.項(xiàng)目管理沒有采取基金運(yùn)作模式，還是沿用了對(duì)個(gè)案進(jìn)行補(bǔ)貼的方式，但本身基金沒有項(xiàng)目管理費(fèi)用的成本支持，也沒有基金宣傳的費(fèi)用支持。

　　3.基金的扶持還沒有很切合農(nóng)民工案件的特點(diǎn)。如上文提到的，農(nóng)民工具有就業(yè)不穩(wěn)定性與流動(dòng)性強(qiáng)特點(diǎn)。但在彩票公益金項(xiàng)目下，三年跨區(qū)的案件只有1808件，只占全部案件的1.7％。另外，由于勞動(dòng)糾紛耗時(shí)長，工傷時(shí)間長，而基金是按季度支付，按年度申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，這些都會(huì)影響資金的使用。

　　三、小結(jié)

　　綜上，雖然彩票公益金項(xiàng)目在運(yùn)行上有一些不足的地方，但彩票公益金項(xiàng)目解決了上文提到的農(nóng)民工法律援助投入不夠，專業(yè)性不強(qiáng)，有中斷性的困境。另外，彩票公益金項(xiàng)目事實(shí)上也體現(xiàn)了很多學(xué)者的建議：比如“提高質(zhì)量，加強(qiáng)監(jiān)督”，項(xiàng)目有很嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)控體系，很多案例都成為了法律援助的典型案例，受援者的滿意度很高。又比如有學(xué)者建議應(yīng)該創(chuàng)新機(jī)制，完善施援主體建設(shè)，而彩票公益金項(xiàng)目恰好秉承了這個(gè)特色，不同的實(shí)施主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，拓寬了農(nóng)民工獲得法律援助的渠道。總之，項(xiàng)目放寬了經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了援助的對(duì)象，采取多種實(shí)施主體的運(yùn)行機(jī)制在很大程度上補(bǔ)充滿足了新時(shí)期農(nóng)民工法律援助的要求。