論文導讀：無論從地方經濟所處發展階段的內在要求，還是從國家對應對氣候變化制度化建設的總體部署，以及應對國際綠色競爭新挑戰的長遠謀劃，都需要通過立法來推動經濟社會發展的低碳化轉型。未來一二十年，各省市正處于經濟社會發展的關鍵轉型期，工業化、城鎮化仍將加快發展，低碳技術和資金發展機遇與風險并存，發展面臨一定的不確定性。本文選自《中國生態農業學報》。《中國生態農業學報》原名《生態農業研究》，1993年創刊，中國科學院遺傳與發育生物學研究所和中國生態經濟學會主辦，科學出版社出版。系中國期刊方陣雙效期刊、中國科技核心期刊，中國科技論文統計源刊、萬方數據庫統計源刊、中國科學引文數據庫源刊、中國期刊網統計源刊以及中國期刊全文數據庫源刊，并被國際農業生物學文摘(CABI)、美國化學文摘(CA)、哥白尼索引(IC)、美國烏利希國際期刊指南等國際數據庫及檢索單位收錄。《中國生態農業學報》是以農業生態學為理論基礎，研究農業生態系統及其穩定發展理論與技術的大農業學術期刊。主要報道農業生態學、生態經濟學、生態學及資源與環境保護等領域創新性研究成果。主要刊登土壤、施肥與植物營養、水資源及其高效利用、作物水分生理生態、農業高效栽培技術與機理、作物抗性生理生態、抗性育種、病蟲害防治、生物多樣性保護、資源優化配置及其效益分析、農業生態工程技術、無公害農產品生產技術、農業環境污染防治及農業可持續發展等方面的研究報告、研究簡報及綜述,以及生態農業建設和生態農業示范區建設典型模式與典型經驗等。適于國內外從事農業生態學、生態經濟學及環境保護等領域的科技人員、高等院校有關專業師生、農業及環境管理工作者及基層從事生態農業建設的技術人員閱讀和投稿。

　　關鍵詞：地方氣候變化立法,氣候立法模式,氣候立法利益,中國生態農業學報

　　（一）地方應對氣候變化立法時機問題

　　第一，基本經濟關系的變革性。馬克思認為，決定法律和一切上層建筑存在和發展的經濟關系，是社會的基本經濟關系。因此，經濟關系是判斷立法條件是否具備的重要標準之一，它能較準確地表述一個社會或某一時期的經濟關系的內在聯系和發展規律。各地在資源能源約束逐步加強，生態壓力和環境制約日益加劇的背景下，傳統的工業化和城市化發展道路暴露出一系列矛盾和問題，粗放型經濟發展方式難以為繼，經典福利經濟學中的資本、勞動和土地的要素分配原理已不再適應，資源、環境要素的重要性越發凸顯。在企業和公眾熱衷于發展低碳經濟的今天，需要通過法律手段來調整優化基本經濟關系，充分考慮資源和環境的要素報酬。因此，從當前各地實施節能降碳，發展低碳經濟的現狀來看，各地應積極創造條件，考慮以立法來促進新經濟社會關系的盡快形成。第二，利益相關者的需求性。這是判斷立法條件是否成熟的標準之一。當前，國家和地方應對氣候變化立法處于起步階段，存在供給缺位或不足問題。近年來，政府、企業、公眾的氣候變化意識逐步加強，利益相關者的立法訴求開始高漲，低碳立法也成為近年來兩會提案焦點和網民關注熱點。中國絕不能等到先行者利益嚴重受損，排放者耗竭排放權資源時，才認為立法條件成熟，這種立法模式將為自身行為付出沉重代價。中國應將應對氣候變化從地方行動戰略上升到法律層面，采取與發展形勢同步的立法策略，并運用強制力來保證應對氣候變化的有效推行與健康發展。第三，社會實踐的成熟性。判斷立法條件是否成熟的具體標準最根本的一條就是立法是否具有成熟經驗。目前，在地方層面實施應對氣候變化立法相關社會實踐在逐步豐富并完善：一方面，各地在發展低碳能源、優化產業結構、控制過程排放、發展林業碳匯等領域采取了積極舉措，可進一步制度化相關保障措施；另一方面，歐美國家和國內部分先行省市的立法模板也可提供示范經驗。雖然沒有全國性應對氣候變化法律可依，但地方已積累一定經驗，而實踐又迫切需要，可考慮先期制定低層次、粗線條的法律規范，以后逐步完善。這樣既可以為現實及時提供規范，也可以促使實踐經驗的盡快成熟。第四，地方權力部門的任務導向性。當前，政府職能部門仍是立法的重要推動者，地方控制溫室氣體排放任務的實施，離不開目標責任、任務分解、績效考評、獎懲激勵等相應的制度建設。而現有的節能、循環經濟等相關法律制度體系還不足以充分地保證未來的溫室氣體排放控制戰略的實施，專門性立法十分必要。另一方面，已發布的省級辦法都是在省級應對氣候變化方案制定背景下開展的，還未與國務院發布“十二五”控制溫室氣體排放工作方案相銜接，不具備類似英國應對氣候變化法案那樣明確的任務導向性，更難以適應最新的國內外應對氣候變化新形勢。

　　（二）地方應對氣候變化立法模式問題

　　第一，立法效力的等級。地方立法包括條例、人大決定、政府令和一般性政府規章，法律效力依次遞減。條例是對地區政治、經濟、科技等領域的某些重大事項的管理和處置作出比較全面、系統的規定。地方人大決定是一種對問題作出實體性規定和對行為作出規范或制約的法律文件，其指向性基本上是國家權力機關職權范圍內的事項。政府令是由地方人民政府執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令，規定行政措施，發布決定和命令。一般性政府規章是由政府常務會議或者全體會議討論決定的法律規范形式，如辦法是指行政主管部門對貫徹執行某一法令、條例或進行某項工作的方法、步驟、措施等，提出具體規定的法規性公文。《青海省應對氣候變化辦法》以省人民政府令形式發布，《山西省應對氣候變化辦法》為省政府辦法。從立法層次看，當前地方應對氣候變化立法都屬于政府規章，效力等級不高。而立法等級差異背后就是行政執法權的賦予與否，對機構設置、組織辦法、人員配備、任務職權、工作秩序、權責義務、獎懲措施的規范強弱。第二，地方性立法的路徑。在地方立法實踐中，對哪些事項應當制定地方性法規、哪些事項應當制定地方政府規章，缺乏明確的界定，存在界限不清現象。由于中國在應對氣候變化領域尚未制定專門性法律和法規，但應對氣候變化涉及公民、法人和其他組織重要權利義務，地方人民政府自行制定規章有所不足，應提請人大常委會制定法規。但一步到位就制定出臺地方應對氣候變化條例難度頗大，可以考慮漸進式的立法路徑。如出臺省長令，由省政府常務會議決定，并提交同級人大審議，采取以政府規章的行政約束力為鋪墊的立法模式；或以決議、決定、宣言、建議和標準等“軟法”的形式作為緩兵之計，假以時日變成硬法，使之具法律拘束力。第三，專門性制度的建立。當前，許多省市出臺了節能、可再生能源、環境、循環經濟相關的條例和辦法，但這些法律相對應對氣候變化立法而言，在調整范圍、調整力度、調整內容等方面均有所不足，不能適應低碳發展的需要。在同一位階的法之間，特別規定優于一般規定，新的規定優于舊的規定，需對應對氣候變化活動進行專門性規定。如《青海省應對氣候變化辦法》著重論述了氣候可行性論證制度，《山西省應對氣候變化辦法》提出了建設項目溫室氣體排放評價制度、低碳產品標準標識和認證制度、氣候變化信息發布制度、溫室氣體總量控制制度、目標責任制和評價考核制度。深圳人大的碳排放管理規定著重論述了碳排放交易體系相關的碳排放管控制度、配額管理制度、排放權交易制度和處罰條款。第四，立法條款的框架。應對氣候變化工作事關全局、牽涉方方面面，其立法的系統性和可操作性存在兩難。已出臺的省級辦法中，細致性規定少，粗線條條款多，可考慮先期以搭框架為主，將氣候變化、能源、環境一體化政策納入《省級應對氣候變化辦法》，使其成為地方政府參與氣候變化工作的切入點，再逐步配套相關政策和措施，以強化執行效果。然而，諸多法學界學者認為，地方立法應由粗放型走向精細化，在調整范圍和調整的事項上應當更加單一化，在立法模式上應當選擇走“小而精”的道路，在內容和體例上不追求大而全，需要幾條就規定幾條，重在管用。如深圳的碳排放管理決定在實體內容上，或是在立法的結構、體例等形式要求上，都較好地把握和處理了“不重復、有特色、可操作”三者之間的關系，充分突出和體現了地方立法的地方特色，是地方立法調整事項單一化、精細化的成功實踐。

　　（三）地方應對氣候變化立法利益協調問題

　　一是外部性的規范問題。氣候變化對人類生產模式、生活方式、價值觀念和地區權益的變革力度大，若不進行科學、合理、有效的制度設計，有關發展利益在保護者、破壞者、受益者和受害者之間就不能得到公平分配，將導致受益者無償占有環境利益，保護者得不到應有的經濟回報，應對氣候變化將逐步喪失動力。因此，立法要解決好各方主體在應對氣候變化活動中的環境外部性問題，促進外部性內部化，通過制度安排經濟活動產生的社會收益或社會成本，轉為私人收益或私人成本。氣候資源是公共資源，地方政府是公共財產的實際受托人，為避免“公地悲劇”的發生，應通過立法手段明晰產權，避免無序或低效開發利用。但氣候變化具有大尺度外部性，是全球問題，跨區域、跨國界的外部性問題對地方來說難以調控，需在合作框架下通過跨國綠色基金、跨區生態補償等制度創新來進行糾正。二是利益相關者的協調問題。部門角逐管理職權，企業規避社會責任，公民期盼良好福利，地方應對氣候變化的法制化進程其實也是地方利益重新分配的進程。為此，需通過立法及其相關制度設計，妥善安排各種主體之間的權利義務，建立健全發展低碳經濟過程中的利益協調機制，明確國家公權部門、企業、非政府組織、公民的責權義務。對于地方來說，要注意兩點：首先是國家權力機關的職能分配，其實就是權力博弈從政策層面上升到法制層面的過程，地方發改、經信、住建、交通、能源、環保、農林、氣象等部門職能如何劃分，是立法是否成熟的關鍵；其次是地方利益群體強弱分布態勢，不同發展程度和地理氣候帶的地方，利益群體的訴求重點也有所不同，沿海地區強調海洋和海岸帶管理，高原地區強調草原適應性，能源主產區強調發展清潔低碳能源，制造業發達區強調節能和能效提升，同時貧困、疾病、低洼地居民等弱勢群體的利益訴求也需要得到體現。三是立法起草機制的改革。立法體現民眾的集體意志和利益，而不是立法者的意志和利益。已出臺的省級辦法起草工作多由發改或氣象等政府部門主導。政府部門擔負宏觀調控和管理的職能，對經濟社會發展中的新情況和新問題了解全面，掌握及時，起草時更有針對性。但起草部門可能強調本部門利益，不能站在全局角度上分析和解決問題，傾向于把本部門權力和利益合法化，實踐中往往出現執法部門權力大、責任小，處罰多、服務少，公民權利重視不夠，得不到有效保障等問題。因此，僅靠政府部門起草省級辦法是不夠的，需建立開放、多元的起草機制。對應對氣候變化這樣綜合性強、涉及面廣的法規，建議由人大環資委、政府法制辦牽頭組織起草，吸收部門、學者和非政府組織共同參與調研、起草、論證，形成立法工作者、專家學者和實際工作者相結合的起草機制。

　　（四）地方應對氣候變化立法執行機制問題

　　一是約束性制度匱乏。從現有的省級辦法條款內容來看，多是鼓勵性、支持性的條文，包括產業結構、新能源、交通、建筑、農業、水資源等減緩和適應重點領域的鼓勵條款，或是規劃、財政、稅收、價格、金融上的扶持條款，真正意義上總量控制、排放許可、配額交易、投資門檻等約束性制度少有涉及。究其原因，主要還是地方立法者擔心過于嚴厲的應對氣候變化立法可能影響地方經濟發展，削弱自身的區域競爭力。二是執行機制缺陷。法律如果沒有執行保障，那也就僅僅是一種宣示而已。首先，各地應對氣候變化立法剛剛起步，有許多法律制度尚處在正在構建階段，而已經完成的法律政策又大多缺少具體的執行措施保障和執行細則，僅僅是一些過于原則性或政策性的陳述。其次，我國氣候變化管理相關的部門非常龐雜，相關的部門職權交叉、規章沖突、執法分散等問題時有存在，能源管理的行政管理體制分散，缺乏統一的、協調的執行層。再次，地方節能降碳依靠自上而下的行政機制，約束性指標層層分解，是傳統的政府管制方式，缺乏激勵性與能動性，需要引入公眾參與機制和市場機制來提升執行效率。三是法律成本問題。一方面，應對氣候變化立法涉及對社會經濟關系的全面調整，在立法、司法、執法、守法各環節中將消耗大量人力、物力、財力和時間資源，法制建設初期成本較高。另一方面，應對氣候變化立法需考慮違法成本收益問題。目前，無論在國家還是地方層面，環境違法成本過低普遍存在，經濟處罰力度不足，刑事責任相對缺失，違法成本遠低于違法收益，遠低于環境損害。地方應對氣候變化立法也面臨著同樣的風險，總量控制、信息披露、配額許可、核查核證等關鍵制度的有效執行，需要明確法律責任，以提高違法成本來進行保障。

　　（五）結論和討論

　　無論從地方經濟所處發展階段的內在要求，還是從國家對應對氣候變化制度化建設的總體部署，以及應對國際綠色競爭新挑戰的長遠謀劃，都需要通過立法來推動經濟社會發展的低碳化轉型。未來一二十年，各省市正處于經濟社會發展的關鍵轉型期，工業化、城鎮化仍將加快發展，低碳技術和資金發展機遇與風險并存，發展面臨一定的不確定性。以立法保障來推動地區實現控制中長期溫室氣體排放目標，踐行地方特色的低碳新型工業化和城鎮化道路，需要將地方應對氣候變化的戰略理念、戰略定位、戰略模式、戰略規劃進行制度固化，明確總體目標、分解機制、責任義務、標準規范和重點任務。總體來看，地方是氣候變化應對和影響的主體。在控制溫室氣體排放目標的逐步明確，全社會應對氣候變化意識和行動逐步加強，低碳經濟、技術和能源相關實踐逐步深入的今天，開展地方應對氣候變化立法必要性已逐步彰顯。部分省市已率先嘗試應對氣候變化立法工作，各地圍繞應對氣候變化重點領域采取和實施了一系列舉措推動減緩和適應行動，但同時在管理體制、基本制度建設等方面還存在諸多問題，需要以法制保障的形式加以支持。相對于國家層面立法的程序冗長性和利益協調復雜性，地方開展先行性立法的主動性和針對性更強，可操作性和時效性更佳，可為國家立法提供了實踐依據和寶貴經驗。應對氣候變化立法還是一項嶄新的工作，在國家專門性立法空缺的背景下，地方立法者要對立法時機、模式選擇、利益協調和執行機制等關鍵問題進行剖析，以保障地方應對氣候變化立法的預期效果。一是要充分研究立法可行性，充分考慮綠色經濟的變革性、利益相關者的需求性、立法相關的社會實踐成熟性和公權部門推動立法的要求；二是要充分探討立法模式，要準確定位立法效力等級、立法路徑，明確專門性制度和條款內容框架；三是做好地方應對氣候變化立法的利益協調問題，要規范外部性、合理分配利益、改革立法起草機制；四是要完善法律執行機制問題，要明確立法戰略導向、約束性制度和配套執行機制。