[摘要]隨著社會的發展和農村改革的深入進行，農村養老問題越來越突出，逐步成為人們關注的焦點。為了使我國社會的公平、社會的穩定、城鄉統籌發展以及盡快的解決“三農問題”，本文試圖通過對我國農村養老保障制度的現狀存在的問題分析與研究，提出了完善我國農村社會養老保障制度的策略。
　　[關鍵詞]農村養老保障;農村社會養老保險；農民；社會保障
　　改革開放30年來，中國農村勞動力大規模向城鎮流動，逐步影響到中國農村的社會結構、人結構、文化傳統及生活方式。在農村的社會保障制度體系尚未完善情況下，農業生產的經濟效益下降、土地保障功能不斷弱化、青壯年勞動力外流、人口老齡化等一系列變化正在動搖傳統家庭養老的基礎，由此產生了一系列矛盾。農村養老問題也日益突出，其中農村空巢老人和留守老人的養老問題、農村老年的貧困問題以及農村高齡老人的照顧問題等正在成為“社會問題”。從2008年以來，農村社會的農民養老保障問題受到各界的青睞。
　　1. 中國農村養老保障制度的現狀
　　截至到2007年底，我國農村人口占全國總人口的56%，為7.37億人，65歲以上老年人占9.6%,高于城鎮8.5%的水平，農村養老需求增加趨勢明顯.2007年12月7日，全國老齡工作委員會辦公室發布了《中國城鄉老年人人口狀況追蹤調查》，調查數據顯示：目前我國農村僅有4.8%的老年人享有養老保障，農村老年人的總體收入水平和增長幅度仍然偏低。農村中有27%的老年人收入處于不足750元的低水平，低于農村老年人平均收入的50%，并且仍有2160萬農村老年人收入低于農村困難救助的水平。2008年底，全國參加農村養老保險人數為5595萬人，比2007年增加424萬人。全年共有512萬農民領取了養老金，比上年增加120萬人。全年共支付養老金56.8億元，比上年增加42%.年末農村養老保險基金累計結存499億元。有27年省份的1201個縣市開展了被征地農民社會保障工作，1324萬被征地農民被地農民被納入基本生活或養老保障制度。
　　深入貫徹《農村五保供養工作條例》，農村基本實現應保盡保。截至到2008年阿底，全國農村五保老人得到五保救濟的人數為548.6萬人，521.9萬戶，分別比上年同期增長3.3%和4.6%.其中集中供養155.6萬人，農村五保集中供養每年平均標準為2176.1元/人，平均支出平為2055.7元/人；分散供養393萬人，農村五保分散平均標準為1624.4元/人、年，平均支出水平為1121、0元/人。此外，還有831萬人次得到了農村臨時救濟。
　　2008年10月，中共十七屆三中全會提出，以十七大科學發展觀理念指導建設社會主義新農村，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展農村公共可事業，使廣大農民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養”，而三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革民展若干重大問題的決定》，明確提出“建立新型農村養老保險制度”，并強調將積極“創造條件探索城鄉養老保險制度有效銜接辦法”。
　　2. 中國農村養老保障制度的存在的問題
　　雖然我國最近幾年加大了對農村養老保障投資的力度，以及出臺了一些政策，但仍是難以適應經濟發展和人口老齡化的需要，還存在一些問題。
　　2.1 農村社會養老保障覆蓋面小。2008年底，全國參加農村社會養老保險計劃5595萬人（約占農村總人口的7.59%）,已經開始領取養老金的只有512萬農民領取了養老金，加上國家供養的五保戶老人548.6萬人，總數量只有1100.6萬人，只占農村人口總數的1.49%。中國主體的社會養老保障制度依然主要是針對城鎮居民m設計的，在占全國人口56.4%的農村人口中，除了極少數集體經濟比較發達的鄉村建立起了自己的保障制度以外，其它農村居民基本上沒有享受到必要的社會保障，大量農民仍然被社會養老保障制度邊緣化。農村社會養老保險無法保障農村貧困人口。
　　能夠享受“五保”人員待遇的門檻高。2006年3月1日施行的《農村五保供養工作條例》第六條：老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、撫養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，享受農村五保供養待遇。并未對有兒女的老人提供保障，致使他們陷入兩難的境地，生活境遇惡劣，又不能享受“五保”人員的待遇。在農村中有極少數人由于種種原因不贍養自己的父母，且他們自己又喪失了勞動力，這部分的生活狀況將是極為惡劣。
　　2.2 農村社會養老水平低。在2008年，我國已領取養老保險金的人群中，平均每年每人可領1109.375元，也就是平均每人每月可領約92.45元，在貧困地區每人每月領取的養老金還要低于92.45元，根本無法支撐最低生活需要。雖然我國養老保障是“多繳多得”，也就是說與在投保期中的繳費成正比，但發養老保障也要考慮未來的最低生活水平。根據農民實際經濟負擔能力調整投保的數額，盡量滿足最低生活水平，使養老保障不再只是“形式”上的保障。
　　2.3 農村社會養老保障制度缺乏社會保障應有的社會性和福利性。《縣級農村社會養老保險的基本方案（試行）》（以下簡稱《基本方案》）中規定：農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”原則。這樣，貧困地區的村集體無力或一些發達地區村集體不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼。這種資金方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性或鼓勵性儲蓄，這就導致了不可能強制要求農民參加農村社會養老保險。但如果要使這項工作開展下去，往往需要采取強制性命令，這又違背了農村養老保險的自愿性原則。故農村社會養老保險在制度設計時就使其陷入兩難境地。
　　2.4 制度的軟化與不穩定性。到目前為止，我國沒有一部專門的社會保障法律。《基本方案》在性質上只能算是一個部門文件或法規，在實際執行中沒有多大的法律效力。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩定性。實際上，我國政府對農村社會養老保險的態度也時常發生動搖，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結果。
　　2.5 基金保值增值困難。《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。”由于缺乏專門的人才和技術，有關部門一般選擇的是存入銀行。但是由通貨緊縮的影響，我國的銀行利率不穩定，降多升少，目前我國一年期的存款利率是2.25%，，與制度承諾的8.8%的記賬利率相比，養老金大幅縮水。因為制度采取以預定利率來確定領取標準，養老金縮水的直接后果是農民的實際保障水平下降。對于政府來說，要么信守承諾，以財政資金來補償；要么是違背諾言，與銀行利率同步下調養老金的扇貝利率，現實中政府迫于財政的壓力，往往是選擇后者，這樣就使本來積極性就不高的農民越發對制度更喪失信心。
　　2.6 農民社會保障意識的缺失。我國農民長期以來受封建文化的，認為人的生、老、病、死應該由家庭來負責，家庭保障在農民的心目中是非常神圣的。所以，農民非常重視自己的家庭，不惜一切代價來民展和壯大自己的家庭。“養兒防老”是農民最傳統的養老思想，兒子是農民家庭保障的根本保證，這樣的思想嚴重制約了農村養老保障制度的發展。
　　3. 農村養老保障制度改革的必要性
　　3.1 實現社會公平的需要。從社會公正角度，為了實現中國廣大農村地區的長治久安，保證中國社會經濟的長期穩定和可持續發展，必須著手建立適度水平的農村老年保障和其它社會保障體系。切實貫徹落實十七大報告指出的要“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。”“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和平社會。”
　　3.2 保持社會穩定的需要。隨著我國農村改革的深入，農村集體保障功能弱化，耕地面積逐年減少，一部分農村人口擺脫土地束縛而成為工業化所需的自由勞動力，使他們在遭受風險進不可能再從土地上獲得生活保障；另外我國已于2001年進入老齡化國家，家庭贍養的負擔加重;農業生產的商品化與市場化，使農村人口的生產和生活面臨的風險逐漸增大。我國有7億多的農村人口，如果不能有效地保障他們的社會保障權利的實現，構建和諧社會的目標也就不可能實現。
　　3.3 促進城鄉協調發展的需要。城鄉發展不平衡是我國經濟社會發展中的突出矛盾，城鄉統籌發展是科學發展觀的重要方面。目前我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段，必須加快農村養老保障制度建設，通過制度和機制的建設緩解社會矛盾，提高農民收入和生活水平。發展農村養老保障制度，將為促進城鄉協調發展、縮小城鄉差距提供重要的條件。
　　3.4 解決“三農”問題的需要。“三農”問題是目前制約我國經濟社會持續健康發展的瓶頸。其中農民的養老問題尤為突出，并已成為制約農村城鎮化、農業現代化的重要因素。“三農問題”解決的關鍵在于中國城鎮化建設的發展，在于不斷升級的產業結構和不斷擴張的城市是否能夠吸納中國農村中大量的剩余勞動力，這個漫長而艱難的過程。隨之而來是城鎮化建設過程中對大量的失地農民的社會保障問題，是中國大量處于貧困和溫飽生活水平的農民的社會保障問題，是隨著農村戶籍制度改革所帶來的農村社會保障體系與城鎮社會保障體系相結合的問題。農村養老保障的覆蓋面太小，正是“養老”壓在農民沒身上，導致收入本來就偏低的部分農民的生活愈加艱辛。
　　4. 解決農村社會養老保障問題的策略
　　針對上述存在的問題以及改革農村社會養老保障的必要性，本文給出如下一些策略。
　　4.1 擴大農村社會養老保險的參保范圍。凡年滿20周歲的未參加城鎮企業職工基本養老保險制度的農民，按規定須參加農民基本養老保險。包括在農村工作或居住的未參加城鎮企業職工基本養老保險制度的非農產業者，“三資”企業、私營企業里的工作的農民以及個體工商戶農民都屬于參保范圍之列。這樣就可以改變覆蓋面太小的情形。
　　4.2 加大投資力度，拓寬農村社會養老保險渠道。農村養老保險難以推行的原因很多，但最重要的原因還是缺少政府的扶持。只有加大政府的投資力度，提高集體補助的比重，另外國家可以出臺優惠政策，鼓勵社會、企業、民間組織和個人捐款的方式籌集資金來補充到農村的養老保險基金中去,使農民能夠從中受益，真正感受到參加農村社會養老保險的“社會性”、“福利性”及“惠民性”，才能調動起農民投保的積極性。
　　4.3 加強法制建設，盡快出臺“農村社會養老保險法”。農村社會養老保險作為整個農村社會保障制度的主體和核心，必須通過國家立法強制實施，確立農村社會養老保障的法律地位，使其具有制度上的穩定性。農村社會養老保險進展緩慢，其中一個重要原因就是農村社會養老保險法嚴重滯后。出臺《農村社會養老保險法》，解決責任不明、操作不規范、基金安全缺乏保障、資金的來源方式、改革尺度難把握等問題。同時，增強農民對農村社會養老保障的信心。
　　4.4 建立農村社會養老保險個人帳戶。由社會保險經辦機構按照國家技術監督發布的社會保障號或居民身份證號，為參加農村社會養老保險的人員每人建立一個終身不變的養老保險個人帳戶。個人繳費全部記入個人帳號，集體繳費的一半劃入個人帳號，另一半進入公共養老金帳戶。政府對每個參保人建立農民養老保險檔案。被保險人在省內遷移戶口時，只轉移養老保險關系，不轉移基金；戶口遷移省外時，一次性退回個人帳戶儲存額，終止農民養老保險關系；被保險人在“農保”與“城保”之間發生養老保險關系轉換時，只轉移個人帳戶儲存額。這樣可以有效保證了農民的利益。
　　4.5 加強農村社會養老保險基金的管理。一中農村社會養老保險費由縣級社保經辦機構按月征收，征收上來的農村社會養老保險基金，必須列入財政專戶，實行“收支兩條線”管理；建立“統籌養老基金和個人賬戶養老基金結合，省、縣兩級運營，分帳管理”的模式。統籌部分直接進入省級社會養老統籌養老基金，個人帳戶進入縣級基金管理機構帳戶；個人帳戶基金和社會統籌基金分設帳戶，專戶儲存，專款專用，不得擠占、挪用。這樣就可以增大基金抗風險能力，確保基金安全。二是基金在銀行的存款利息采取定額，不受隨經濟變化而帶來的利息升降的變化，確保基金增值，讓農民受惠，從而提高參保的積極性。
　　4.6 加強對農民參保意識的宣傳教育。農村社會養老保障制度的建立意味著農民從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代的保障意識，意味和著農民的的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉化，接受這項新事務最有強有力的不可缺的手段。
　　4.7 放低享受“五保”待遇的門檻，使那些有兒女，但又沒有生活保障的老人有最基本的生活保障，使我國真正成為以人為本的和諧的社會。