內容提要：構建具有中國特色的社會主義和諧社會離不開完善的社會保障體系支撐，而社會保障體系是建立在社會保障資金的籌集之上的。我國目前是以社會保險費的方式籌集社會保障資金的，這種籌資方式又具有明顯缺陷，解決這一問題的根本措施是推進社會保障費改稅。本文在全面分析我國當前社會保障資金籌資方式存在問題的基礎上，著重論述了開征社會保障稅的必要性和可行性。
　　關鍵詞：社會保障制度費改稅社會保障稅
　　社會保障體系的建立是事關我國經濟發展、人民生活、政治穩定和社會安定的大事，完善社會保障體系是我國政治體制改革和經濟體制改革的重要組成部分，被喻為市場競爭中弱者的“第一道社會安全網”及社會穩定的“減震器”。隨著世界經濟一體化進程的加快和我國市場經濟體制的逐步完善，目前社會保障基金以費的形式征收、軟收硬支導致社會保障基金缺乏穩定性，不能適應改革時期隱性失業顯形化趨勢和我國進入老齡化時期劇增的龐大社會保障費用開支的需要，更難以為深化改革、促進經濟增長和保持社會穩定提供強有力的支撐，為此，我們以社會保障制度中的“費改稅”為研究重點和突破口，對開征社會保障稅的有關問題進行分析，以此推進我國社會保障制度的健全和完善。
　　一、以“費”的方式籌集社會保障資金有明顯缺陷
　　目前，我國社會保障資金是通過收費的形式籌集的。我國《社會保險費征繳暫行條例》對社會保障費征繳權限做出了相關規定：社會保險費征繳管理和監督檢查工作由勞動社會保障行政部門負責。另外，我國《社會保險基金財務制度》對社會保險基金監督管理權限也做出了相關規定：如，社會保險基金實行收支兩條線管理，由財政部門依法進行監督；審計部門依法對社會保險基金的收支情況進行監督；社會保險基金納入單獨的社會保險基金財政專戶；同時對社會保險基金預算編制、審核、基金結余管理等都作了詳細的規定。相關規定對我國社會保障體系的建立和完善起到了非常重要的作用，但也出現了很多問題，具體體現在以下幾個方面：
　　第一，以收費形式獲取社會保險收入降低了社會保險繳款的強制性，這是收費形式帶來的最直接的問題。采取收費的形式獲取社會保險收入，對征收依據和執法依據都缺乏應有的剛性，如遇到拒繳、少繳或拖欠社會保險費時，征收部門難以采取扣款、罰款和保全等強制措施，執法很難到位。盡管有的企業已經參加社會保險，但是繳費人數與實際人數有很大的差別。收費形式靈活性較強，易導致某些社會保險只覆蓋國有企業、集體企業及部分事業單位，而機關單位適用另一層次的社會保險體系；社會保險統籌層次低，大都局限在市、地一級甚至縣一級，省級單位靠行政手段強制調劑，且調劑數量有限，使得社會保障的共濟性受到限制，分散風險的能力也遠遠不足。
　　第二，社會保險費及社會保險基金的監督管理存在巨大漏洞。采取收費形式來獲得社會保險收入放緩了社會保險基金納入預算管理的進程。盡管財政部門和審計部門對社會保險費的征繳和社會保險基金的管理有一定的監督職能，但實際執行過程中，上述部門的監督職能逐步弱化，勞動和社會保障行政管理部門集社會保險的費用征收、支出管理、基金管理及監督職能于一身，產生了極大的管理漏洞。如，上海市勞動和社會保障局局長祝均一授權違規拆借32億元社保基金與民營企業家張榮坤旗下的福禧投資公司用于收購滬杭高速公路的權益，上海市社會保障基金還大量流向房地產企業，這給社會保障基金的安全運營帶來極大的威脅。再如，2006年8月起，審計署對29個省(自治區、直轄市)、5個計劃單列市的企業職工基本養老保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金和失業保險基金(不含上海和西藏)進行了審計，結果發現：在1999年(含1999年)前發生23.47億元，2000年以來發生47.88億元的違規使用情況，主要是將社會保險基金委托金融機構貸款、對外投資、購建辦公房及彌補行政經費，甚至挪用社保資金為個人使用等。另外，出現部分社保經辦機構會計資料管理混亂，賬目不全，憑證缺失，社會保險費代征機構未按規定時間將保險基金收入納入財政專戶，個別社保經辦機構在決算中少計保險基金收入的現象。
　　另外，采取收費形式征收成本較高，由社會保險經辦機構征收需額外增加相關人員及辦公費用，即便是由稅務機關來進行代征，由于信息溝通不暢，產生很多隱形成本。
　　上述情況表明，我國社會保障制度目前存在的問題，從根本上說，是以社會保險費的方式籌集社會保障資金具有明顯缺陷，現在到了迫切需要改革的時候了。
　　二、世界各國社保基金籌資模式比較分析
　　（一）世界各國社會保障基金籌資模式
　　目前，全世界已有172個國家建立了社會保障制度，社會保障基金籌資方式主要有三種方式：第一，征收社會保障稅，即政府通過稅收形式籌集社會保障金，直接構成政府的財政收入，并通過專門的社會保障預算進行管理。第二，征繳社會保險費，即通過雇主和雇員繳費形式籌集社會保障基金，不直接構成政府的財政收入，但由政府專門部門進行管理和運營。第三，強制儲蓄制，即將雇主為雇員繳納的保障基金及雇員按規定繳納的保障基金，都統一存入個人專門的社會保障賬戶，其本金及相應利息收入均歸個人所有，政府通常只保留少部分的稅收調節權。
　　（二）各種籌資模式比較分析對我國的啟示
　　三種社會保障基金的籌資模式在不同時期、不同國家和地區都曾起到良好的作用，但隨著社會的發展變化，征收社會保障稅這一形式越來越顯示出其強大的生命力。社會保障稅的實施使得社會保障基金的征收和管理有了嚴密的法律依據，并且，以納稅籌集社會保障基金無疑更有利于體現社會保險的強制性，提高社會保障基金的征繳力度和統籌層級，有利于不同地區間企業的公平競爭，也有利于增強公民的納稅意識。對于社會保障統籌繳款方式而言，它所依據的是部門性、地方性的法規，法律層次低，缺乏約束力，管理分散，不便于社會保障基金的征收和管理；而采取儲蓄制形式，雖然考慮了收入與支出的對應關系，但是這種社保基金籌資模式對于賬戶管理要求較高，只適用于人口少，且地區發展水平差距不大的國家，特別是在經濟發展不景氣或企業經營虧損時難以保證社保基金的籌措時期。
　　通過以上三種籌資模式比較分析，結合我國目前社保基金籌資模式的現狀，建議我國盡快開征社會保障稅，充分利用稅收三性的特征，依法征收社保基金，利用人們不斷增強的納稅意識，提高我國社保基金征繳的到位率。
　　三、我國社保基金籌資模式的必然選擇——費改稅
　　（一）社會保障稅的優越性
　　1.廣開稅源，保障基金充沛。
　　開征社會保障稅可以廣開稅源，徹底改變現存由于自愿參保或者動員參保帶來的導致社保基金征收不足的弊端。依據稅法強制全部企事業單位及有關團體、個人等依法上繳社保稅，保證社保基金籌集渠道的暢通，保障社保基金的充足率、到位率，從而最大限度地保障廣大勞動者的基本權益，促進我國和諧社會的建設。
　　2.加強社保基金征收管理，保障基金安全。
　　開征社會保障稅，建立社會保障預算，有利于增加社保資金征繳及基金管理的科學性。稅務部門負責牽頭制定社會保障稅收政策，同時，負責征收社會保障稅，并將稅款及時足額繳入國庫形成專門的社會保障基金；勞動社會保障部門負責牽頭制定社會保障支出政策，并負責管理社會保障支出；財政部門負責社會保障預決算的制定和監督工作，同時負責社會保障基金的保值增值，對社會保障基金進行投資管理活動；審計部門負責對上述活動的監督管理。這樣形成了征收、管理、支出和監督相互制約的機制。綜上所述，社會保障費改稅后，形成了“稅務機關征收，財政部門管理，社保部門發放，審計部門監督”的管理新模式。將社保基金的征收、管理、發放分別由相應部門負責，協調了部門的職能分工，社保基金實現“收支兩條線”的運作，有效遏制了現存社保基金籌資和發放過程中腐敗行為的發生，保障了社保基金的安全。
　　3.有利于社會統籌安排與調度。
　　社會保障稅是國家為籌集社會保障基金，以工資薪金所得作為征稅對象而征收的一種特定的稅種。在全社會范圍為以“稅”的形式征收社保基金，克服了不同地區、不同部門間不公平現象的發生，避免因繳費率不同造成的企業負擔不均，有利于社保基金在整個社會范圍為統籌安排。社保稅的開展在宏觀和微觀上保證了基金的征繳，推進了社會的公平進程；社會保障稅的開征解決了原來勞動力因流動造成社保基金不能進行相應轉移的問題，社保基金不會因為人員工作地變更而中斷。
　　4.有利于發揮稅務機關優勢，降低征收成本。
　　稅務機關的組織機構嚴密，征管系統完善，征管隊伍強大，執法經驗豐富，由稅務機關采取社會保障稅的形式來進行征收有著無可比擬的優勢。除此之外，稅務機關掌握著所有應稅單位與社會保障有關的基本信息，熟悉應稅單位的財務、工資、人數等基本情況，使應稅單位不易弄虛作假，偷逃稅款。稅務機關現有的信息化條件，也為社會保障稅的開征提供了有利的條件。
　　（二）開征社會保障稅的可行性
　　經多年的改革和發展，我國逐步建立了與經濟發展水平相適應的社會保障制度，這為開征社會保障稅打下了堅實的基礎。當前，我國實施社會保障稅的條件已基本成熟，開征社會保障稅是切實可行的。這主要體現在以下方面：
　　1.開證社會保障稅有立法依據和制度基礎
　　1999年國務院公布了《社會保險費征繳暫行條例》，其目的、內容、方法、措施、征收對象、征收環節、征納雙方的規定都具有稅收法規的特點，這為社會保障稅法律條文的制定提供了立法依據。社會保障各項改革措施穩步推進，保障體系建設步伐加快。國務院相繼出臺了城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險和失業保險等方面的條例和決定，進一步擴大了社會保險覆蓋面，規范了基本養老保險和基本醫療保險社會統籌與個人賬戶相結合的模式。加強了社會保險基金的管理和征繳力度，基本上實現了養老金社會化發放。社會保障制度的這些改革和實踐，為社會保障稅的實施提供了制度基礎。
　　2.開證社會保障稅有國際經驗借鑒
　　社會保障制度產生于19世紀80年代的德國，目前大多數國家都是通過開征社會保障稅來籌集社會保障基金，世界范圍內70%的國家都開征了社會保障稅，其中一些國家如德國、法國、荷蘭等社會保障稅還是頭號稅種。這些國家的社會保障制度經過長期的探索和發展，已經建立了一套比較完善的社會保障稅稅法，各國的社會保障稅制呈現出以下共同的幾個特點：社會保障的法制健全，立法規范，實施規范化、制度化，依法籌資，依法保障；社會保障稅的課征范圍比較廣，納稅人包括本國有工薪收入的人員，也包括不存在雇傭關系的自營人員和農民；社會保障的項目由少到多，逐步增加；稅率是從低到高，其稅負隨生產發展而調整，并與政府、雇主、職工的承受能力相適應；社會保障稅的征收與管理分開，稅務機關征收，納入財政部門預算范疇，集中到社會保障機構統一管理使用，保障資金收、管、用相分離，形成相應的制約機制。目前凡是實施了社會保障稅的國家，政府基本解決了國民安全、保險資金的困擾，人民對繳納稅收也有了更高的透明度和防病養老等方面的更大的安全感，如今社會保障稅占全國稅收總額的比重和社會福利、社會保障支出占整個財政支出的比重已逐步成為了衡量一個國家社會經濟發達程度的重要標志。由于國情的差異和所實施的社會保障模式、保障范圍的不同，我國開征社會保障稅可以深入地總結西方國家征收社會保障稅的理論和實踐，汲取成功的經驗和有益的做法，設計出優良的稅制，使我們在費改稅的過程中少走彎路，形成具有中國特色的社會保障稅收體制.
　　3.開證社會保障稅有社會基礎保證
　　當前對于社會保障費改稅的征收模式已基本達成了社會共識，近些年社會各界對于要求開征社會保障稅的呼聲不斷高漲，學術界對于開征社會保障稅也進行了有益的探索，甚至提出了具體方案，這些研究和探索為開征社會保障稅奠定了堅實的社會基礎和理論基礎。一方面，社會保障稅具有很強的有償性，能真正做到“取之于民，用之于民”，因而能被納稅人普遍接受，而且，城鄉居民市場意識和法制觀念已經基本形成，收入普遍得到較大幅度的提高，社會成員的抗風險能力和自我保障意識逐步增強，因此開征社會保障稅具備了較為廣泛的社會基礎。另一方面，黨的十五屆五中全會明確提出了建立獨立于用人單位之外的社會保障體系的要求，社會保障制度改革的方向和籌資渠道進一步明確。當前是我國人口負擔系數較低的時期，建立和完善社會保障體系，在老齡化高峰到來之前做好物質和制度準備提供了機遇。此外，黨中央、國務院以及地方各級人民政府對社會保障工作的高度重視，也為進一步解決社會保障問題提供了極其重要的保證。
　　4.開證社會保障稅有充裕的稅源支撐
　　改革開放以來，我國經濟實力以及城鄉居民收入大幅提高，我國已經具備開征社會保障稅的經濟基礎，我國的企業單位與職工個人也具有相應的承受能力。經過多年的改革，我國國民收入分配格局發生了實質性的變化，分配杠桿逐漸向企業和個人傾斜，經濟貨幣化程度不斷加深，私人收入積累也有了一定規模，物價相對穩定，工薪收入規模不斷擴大，工薪階層已具備了一定的納稅能力。另外，國有企業通過改制、改組等一系列改革措施，基本上具備了納稅能力。而且開征社會保障稅，“三資”企業、鄉鎮企業和個體私營企業都成為納稅人，使得國有企業的稅費負擔相對以前有所減輕，有利于改善其在不同所有制企業中的競爭地位。再者，從自身長遠利益考慮，全體公民都希望被納入社會保障體系，排除將來的養老、醫療、失業等后顧之憂。因為只有現在繳納了社會保障稅，將來才能享受到社會保障福利，所以在目前個體私營企業發展前景廣闊的情況下，他們也有能力負擔社會保障稅。
　　5.開證社會保障稅有較成熟的征管條件
　　稅務機關經過多年的稅收征管實踐，擁有一只強大且素質較高的征管隊伍，積累了大量和豐富的稅收征管經驗；具備功能齊全的征收設施和健全的報稅網絡，可以為納稅人提供全方位的優質服務；有較嚴密的稅源監控制度，熟悉和了解企業生產經營、工資水平、人員變化、財務收支等情況。國務院1999年頒發的《社會保險費征繳暫行條例》中明確規定：社會保障基金可以由地稅機關征收。自2000年采取稅務機關征收社保費以來，全國已有19個省市的社保費由地稅部門征收。地稅部門通過長期基礎性管理工作，探索出一套“征、管、查”一體化、運作有序的社保費征管模式，取得了寶貴的實踐經驗，為開征社會保障稅打下了良好的組織基礎并積累了征收經驗。
　　6.開證社會保障稅有配套的工作準備
　　（1）新的企業財務制度規定，管理費用包括為勞動者繳納的各項勞保費用和稅金等，已實行了企業所得稅稅前扣除。企業所得稅制規定，基本養老、醫療、失業保險等允許稅前扣除。上述規定為社會保障稅稅金在繳納企業所得稅時作稅前扣除提供了法律依據，在一定程度上促進了社會保障稅的開征。
　　（2）我國從2002年開始，實行社會保障號碼制度，即每個公民以其身份證號碼作為社保號碼，以新發的IC卡身份證作為社保號碼的載體來記載公民的社保信息，并在條件成熟時采用社保號碼作為公民銀行個人賬戶的賬號，使個人收入真實化和顯性化，這一措施將有效地從源泉上控制和減少社會保障稅的流失，并且使人們無論流動到何處都可以憑卡享受社會保障，建立全國統一的、健全的社會保障制度已成為可能。
　　綜上所述，社會保障制度是我國實行社會主義市場經濟，構建和諧社會的必要條件，而社會保障稅的開征則是進一步完善社會保障制度的有力保證，從目前我國的實際情況看，這一稅種的開征既是必要的，也是可行的。
　　參考文獻
　　（1）陳慶修《和諧社會如何保障》，《稅務研究》2006年第10期
　　（2）張磊《設立社會保障稅提高社會保障水平》，《稅務研究》2006年第12期
　　（3）馬國強，谷成《社會保障稅：國際比較與借鑒》，《上海財稅》2002年第1期