論文摘要：在我國，在長期的集權(quán)型政治體制和計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)體制的背景下，行政法失去了本身的監(jiān)管政府、限制公權(quán)的意義，卻成為政府的一種管理工具。相當(dāng)多的政府官員和普通民眾對行政程序法了解甚少，聽證更是一個陌生的詞匯。隨著社會民主化進(jìn)程的推進(jìn)，服務(wù)型政府的逐漸建立。保障公眾合法權(quán)益，依法行政、政務(wù)公開的呼聲日益高漲。行政聽證才得以慢慢產(chǎn)生并發(fā)展起來。在當(dāng)代中國獨(dú)特的國情下，我國行政處罰法中的聽證程序有著許多舊體制的烙印。

　　論文關(guān)鍵詞 行政處罰法,聽證,體制

　　在我國，由于長期的集權(quán)型政治體制和計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)體制，行政法只是被政府作為一種管理手段來運(yùn)用。相當(dāng)多的政府官員和普通民眾并不知道行政程序法為何物，更不用提聽證。而隨著后來多項(xiàng)法律，法規(guī)的實(shí)施，行政聽證程序制度在我國得以確立。然而由于實(shí)際現(xiàn)實(shí)操作，制度設(shè)置和思想觀念等多方面因素的制約，使我國的行政聽證制度流于形式，甚至被某些部門所利用，粉飾太平。使得這項(xiàng)重要的行政程序制度在實(shí)踐無法發(fā)揮其重要作用。

　　一、我國行政處罰法中聽證程序的缺陷

　　任何權(quán)力必須公正行使，對當(dāng)事人不利的決定必須聽取當(dāng)事人的意見，這是現(xiàn)代法制的一個重要原則。行政聽證程序就是這一原則的體現(xiàn)。陳述權(quán)和申辯權(quán)是當(dāng)事人的重要權(quán)利，貫穿于行政決定整個過程的始終，聽證賦予當(dāng)事人的進(jìn)行申辯和提出意見的權(quán)利與場合。然而在我國，在長期的集權(quán)型政治體制和計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)體制的背景下，行政法失去了本身的監(jiān)管政府、限制公權(quán)的意義，卻成為政府的一種管理工具。相當(dāng)多的政府官員和普通民眾對行政程序法了解甚少，聽證更是一個陌生的詞匯。隨著社會民主化進(jìn)程的推進(jìn)，服務(wù)型政府的逐漸建立。保障公眾合法權(quán)益，依法行政、政務(wù)公開的呼聲日益高漲。行政聽證才得以慢慢產(chǎn)生并發(fā)展起來。在當(dāng)代中國獨(dú)特的國情下，我國行政處罰法中的聽證程序有著許多舊體制的烙印。

　　(一)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)途徑

　　正所謂：“有權(quán)利必有救濟(jì)”，公民合法權(quán)利的保障有賴于健全的監(jiān)督和救濟(jì)體制的建立。而在聽證的具體程序、聽證的細(xì)節(jié)等方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對此規(guī)定得相當(dāng)模糊，對聽證程序監(jiān)督和救濟(jì)的規(guī)定更是幾乎沒有。聽證程序?qū)π姓�決定難以起到強(qiáng)大的監(jiān)督作用，在這樣的情況下，有效的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制顯得尤為重要，但遺憾的是目前在我國有效的行政聽證的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制并沒有建立起來�！　�(二)聽證筆錄案卷排他性原則沒有確立

　　聽證筆錄案卷排他性原則是指，聽證記錄應(yīng)當(dāng)具有約束力，行政決定必須根據(jù)聽證記錄做出的案卷做出，否則行政決定無效。

　　但是，行政處罰法關(guān)于這方面并無規(guī)定。我國《行政處罰法》僅在第42條第1款第7項(xiàng)規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。”這使得聽證筆錄對行政機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制約束力。沒有將聽證筆錄在決定中作為唯一依據(jù)加以明確規(guī)定，使聽證筆錄的法律效力部分缺失。而行政決定必須建立在聽證筆錄的基礎(chǔ)上作出，這是對程序正義的基本捍衛(wèi)，也是聽證程序真正發(fā)揮作用的重要前提。假如行政機(jī)關(guān)不以聽證筆錄為根據(jù)而作出的裁決，那么聽證程序只不過是一種對公眾的欺騙而已。

　　同時聽證筆錄效力的部分缺失使得聽證會缺乏公信力，從而對維護(hù)社會和諧安定有間接的負(fù)面影響。由于聽證筆錄對聽證會的法律效果不具備約束力，這意味著相對人在聽證會上的發(fā)言在法律上無任何實(shí)際意義，這將相對人在參與前已對聽證會失去信心，導(dǎo)致相對人往往對行政機(jī)關(guān)抱以更強(qiáng)烈的不信任感。一旦聽證結(jié)果不能如其所愿，即使聽證會真正做到公正公開，相對人也將先入為主，極容易產(chǎn)生強(qiáng)烈的不滿情緒，很容易以其他危險、暴力的甚至是危害社會的行為發(fā)泄其不滿情緒，對社會安定沒有任何益處。

　　(三)適用聽證程序的行政處罰范圍過窄

　　《中華人民共和國行政處罰法》第42條規(guī)定下列行政處罰，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事人要求，應(yīng)舉行聽證：對于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、執(zhí)照等能力罰有異議的。對于沒收、數(shù)額較大的罰款等財(cái)產(chǎn)罰有異議的。對法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰有異議的。

　　第42條規(guī)定的適用聽證的行政處罰是吊銷證照等三種處罰，這三種處罰都屬于比較重大的行政處罰;那該條文的立法本意應(yīng)是對公民合法權(quán)益影響比較重大的行政處罰決定必須舉行聽證，以保障公民的權(quán)利;我們作出如此的推斷可以說是相當(dāng)合理的。那么，一個奇怪的現(xiàn)象出現(xiàn)了，《行政處罰法》第42條將吊銷證照等對公民權(quán)益影響比較重大列入了聽證的范圍，但第32、33條卻將與公民權(quán)益最為密切、影響最為重大的行政處罰——人身罰排除在外;雖然條文中寫的是“可以”并不是“應(yīng)當(dāng)”，但就如筆者上文寫到的“等內(nèi)說”，我們又怎能期待行政機(jī)關(guān)作出對自身不利的法律解釋呢?就法律處罰與制裁對公民的影響程度而言，人身罰的影響程度是最為重大的;行政聽證程序本身就是為了保障已經(jīng)相對弱勢的行政相對人的合法權(quán)益而建立的一道防線;然而這防線的基礎(chǔ)—法條本身卻把防線最重要的部分—保障人身權(quán)利硬生生拆掉;這真是有點(diǎn)啼笑皆非。退一步說，即使《治安管理處罰條例》中規(guī)定了“被裁決拘留處罰的人或者他的家屬能夠找到擔(dān)保人或者按照規(guī)定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執(zhí)行。”這個條文里面規(guī)定的一個最重要前提是擔(dān)保，無論是擔(dān)保人或是保證金;即當(dāng)事人的申訴及訴訟這種救濟(jì)行為是有條件的。并不是法律賦予其本身應(yīng)具有的權(quán)利。這樣的有條件的權(quán)利，行使起來的真正效力有多大本身已很值得商榷，更遑論其障礙有多大了。綜上，我們不難看出，這種排除性的條款及過窄的適用范圍是行政處罰法中聽證程序的規(guī)定中一個很明顯的缺陷。

　　二、我國行政處罰法中的聽證程序的完善

　　(一)適當(dāng)擴(kuò)大并且明確行政處罰聽證程序的適用范圍

　　這里提到了排除性條款，那么關(guān)鍵問題出現(xiàn)了，假如以確定適用范圍下限為解決辦法的話，關(guān)于行政處罰法中的關(guān)于人身罰的排除性條款的問題該如何解決呢?答案是顯而易見的。行政立法將最為嚴(yán)厲的行政拘留排除在行政聽證范圍之外，不管是基于任何的理由，無論是在理論上還是在邏輯上，都是無法成立的。行政處罰法的立法原意應(yīng)是保障公民的權(quán)益。而該條文根本就與立法原意相去甚遠(yuǎn)，這樣的條款將公民最重要的權(quán)益排除在外，即便其他處罰決定都適用聽證程序;限制人身自由的處罰決定卻與聽證無緣，聽證程序?qū)�公民的保障又能有多少��。將行政聽證制度的適用范圍擴(kuò)大到限制人身自由的行政處罰，是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、行政公開公正、保障公民合法權(quán)益也是我國行政機(jī)關(guān)構(gòu)建新型服務(wù)性政府的必然要求，是我國行政法的價值內(nèi)涵的重要體現(xiàn)，也將是我國行政程序法的必然發(fā)展趨勢。

　　(二)確立聽證筆錄案卷排他性原則

　　聽證應(yīng)堅(jiān)持“案卷排他原則”，這是毋庸置疑的。因?yàn)�，聽證的目的是對行政決策進(jìn)行判斷與決定，通過聽證保證行政行為的公開性與公平性;而聽證筆錄是記錄整聽證過程的重要文書，其可以說代表了整個聽證過程。假如如此重要的文書卻僅僅是行政決策的依據(jù)之一，不具備終局法律效力的話，那么聽證程序決定行政決策的效果也肯定將大打折扣。

　　《行政處罰法》第42條第1款第7項(xiàng)規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。”聽證筆錄在該條文中所顯現(xiàn)的效力可謂是蒼白無力。雖然后來的《行政許可法》明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，做出行政許可決定”，但這對行政處罰法中的聽證程序仍然不具實(shí)際意義。因此，筆者認(rèn)為，將《行政許可法》中的聽證筆錄排他性原則也引入至《行政處罰法》中，對保障行政處罰法中聽證程序的公正性、減低公眾對現(xiàn)今聽證程序的懷疑及不滿情緒有很大幫助。

　　那么，在實(shí)際運(yùn)行和操作中，我們又應(yīng)該使得這項(xiàng)重要的原則得以實(shí)施呢。

　　首先，必須以于聽證筆錄上所記載的的觀點(diǎn)、意見和證據(jù)為最優(yōu)先。請各位注意的是，是以“所記載的.....”為最優(yōu)先，這是對筆錄效力的絕對肯定，這才能使得聽證筆錄作為行政決策的唯一依據(jù)。其次，必須將聽證筆錄的內(nèi)容、格式、保管要求、核實(shí)程序用立法的形式進(jìn)行明確嚴(yán)格的規(guī)定。后者是前者的前提只有對聽證筆錄的各方面都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，那么該筆錄才有足夠的公信力作為行政決策的唯一依據(jù)，這是程序正義的要求，同時也是限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的重要措施;退一步講，即使聽證結(jié)果不如當(dāng)事人預(yù)期，由于有了嚴(yán)格規(guī)范的聽證筆錄作為依據(jù)，也能降低當(dāng)事人的不滿情緒。

　　(三)建立有效的監(jiān)督機(jī)制和救助途徑

　　在上文中筆者已經(jīng)詳細(xì)論述了現(xiàn)今行政處罰法中聽證程序的各種缺陷，因此，為了完善行政聽證制度，使之真正發(fā)揮作用，非常必要的建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制。其中最重要的就是要建立起行政聽證程序中法律責(zé)任追究機(jī)制。因?yàn)檫@一機(jī)制對于行政主體而言是一種監(jiān)督，于相對人則是一種權(quán)利救濟(jì)。即使我們的聽證制度設(shè)計(jì)得再完美，如果沒有相對應(yīng)的法律責(zé)任機(jī)制，也無法得到真正有效的實(shí)行。我國行政聽證蒼白無力的原因在于，行政主體在聽證程序的具體規(guī)定上有巨大的自由裁量權(quán)。缺乏有效的法律責(zé)任追究機(jī)制，行政聽證也不過就是一紙空文。

　　另外，我們要建立全面有效的監(jiān)督機(jī)制，如以社會組織、社會輿論監(jiān)督聽證行為，以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督聽證行為等。除了完善有關(guān)立法，并通過司法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督外，輿論監(jiān)督是一項(xiàng)非常有力的武器，隨著社會民主進(jìn)程的發(fā)展，輿論監(jiān)督在其中扮演者日益重要的角色。保障輿論自由，通過輿論形成強(qiáng)大的社會監(jiān)督，通過人民來監(jiān)督，再加上法律上的保障，這樣才能形成一個完善的行政聽證監(jiān)督機(jī)制。

　　把聽證程序引入到行政處罰法中的這項(xiàng)舉措在當(dāng)年在我國是一項(xiàng)重要的舉措，然而，從十幾年間的實(shí)踐來看，效果并不盡如人意。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，有其本身立法上的缺陷，也有社會法治觀念的有待提高，而更多的往往是具體實(shí)施過程中的不足。針對這些缺陷，本文從立法技術(shù)、執(zhí)法監(jiān)督、社會法律觀念等幾個方面提出了一些看法，限于作者水平，還有待于今后進(jìn)一步提高，希望本文能對行政聽證制度的發(fā)展有所助益。