一、征收和收回之間的區(qū)別
　　征收是政府為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)⒓�體所有或者個人所有的財產(chǎn)變?yōu)閲�家所有，再加以利用的行為。征收的目的在于國家依�?jù)法律規(guī)定的條件和程序，憑借征收權(quán)強制獲得國家所需要的財產(chǎn)，以滿足公共利益的需要。
　　國有土地使用權(quán)的收回，是指當(dāng)出現(xiàn)某種法律事實時，經(jīng)原批準用地的人民政府土地行政部門或上級政府批準后依法收回用地單位或者個人使用的國有土地使用權(quán)。
　　根據(jù)2007年頒布的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定，“能夠成為征收對象的只限于集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。根據(jù)該條，能夠成為征收對象的一定是被征收人擁有所有權(quán)的財產(chǎn)，被征收人擁有所有權(quán)以外的權(quán)利的財產(chǎn)不能成為征收的對象。其第148條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第42條的規(guī)定對該土地上房屋及其他不動產(chǎn)給與補償，并退還相應(yīng)的出讓金”。根據(jù)該條，國有土地使用權(quán)不能成為被征收的對象，只能依法對其收回。
　　二、我國現(xiàn)存房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)之間的關(guān)系
　　我國房地關(guān)系可以簡單概括為“房地同時走”。土地是任何房產(chǎn)的基礎(chǔ)，是土地上建筑物的本質(zhì)組成部分，土地使用者都是因自己所有或者使用的房屋才利用該土地，如果對土地沒有使用的權(quán)利，就無權(quán)在該地上建房或使用房屋，因此，離開了土地的建筑物是空中樓閣。房屋產(chǎn)權(quán)的取得，必須建立在已經(jīng)依法取得土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上。國家在征收國有土地上房屋過程中，往往真正需要的也是房屋所占用的國有土地的使用權(quán)。正是基于房地產(chǎn)關(guān)系的依附性，我們認為，土地和房屋是不可分離的。
　　一方面，就一宗具體的不動產(chǎn)而言，土地使用權(quán)人應(yīng)該是其地上建筑物的所有權(quán)人，即土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的權(quán)利主體是一致的。如《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》第3條規(guī)定：“城市房屋的產(chǎn)權(quán)與房屋占用土地的使用權(quán)實行權(quán)利人一致原則，除法律另有規(guī)定的外，不得分離”。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第23條規(guī)定：“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，其地上建筑物、其他附屬物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓”。第24條規(guī)定：“土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其它附著物作為動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外”。
　　另一方面，房地產(chǎn)在交易中，必須作為共同的標的，而不能分別處理。土地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)必須同時轉(zhuǎn)移、抵押和出租。例如《城市房地產(chǎn)管理法》第31條規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押”。第47條規(guī)定：“依法取得的房屋所有權(quán)連同該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，可以設(shè)定抵押權(quán)”。《擔(dān)保法》第36條規(guī)定：“已依法取得的國有土地上房屋抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時抵押。以出讓方式取得的國有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押”。
　　因此，在對國有土地上的房屋進行征收時，也必須同時收回該宗土地使用權(quán)。
　　三、在征收國有土地上房屋時對土地使用權(quán)應(yīng)依法補償
　　原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的若干規(guī)定》明確指出：“土地使用者經(jīng)國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用或通過依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受土地上建筑物等方式使用國有土地的，可以確定其國有土地使用權(quán)”，“土地公有制之前通過購買房屋土地及租賃土地方式使用私有土地的，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者的國有土地使用權(quán)”。由此可知，我國城市中合法的房屋所有人雖然不擁有土地所有權(quán)，但是均享有房屋使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。從現(xiàn)實情況來看，在城市國有土地上的房屋拆遷工作中，一般所涉及到的土地使用權(quán)通常為通過出讓或劃撥兩種主要方式獲得的國有土地使用權(quán)。另外還有租賃和授權(quán)經(jīng)營兩種土地有償使用方式。筆者認為租賃和授權(quán)經(jīng)營土地有償使用方式同屬出讓性質(zhì)的有償使用范疇，只是土地使用期限和土地使用人對象有特殊規(guī)定和限制而已。
　　《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第一百三十五條和第一百三十七條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”。“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式”。這就以立法的形式確認了國有土地使用權(quán)全新的涵義:經(jīng)依法取得的國有土地所有權(quán)中分離出來的土地使用權(quán)，其內(nèi)涵己遠遠超出了出讓或劃撥前的范疇，成為一種新的不動產(chǎn)物權(quán)形式，成為了用益物權(quán)。可見，市場經(jīng)濟體制下通過出讓或劃撥方式取得的土地使用權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，對土地使用權(quán)的擁有意味著可以從中獲得一定的權(quán)利和權(quán)益。
　　因此，土地使用權(quán)是合法土地使用權(quán)人所擁有的重要資產(chǎn)。明確了土地使用權(quán)是一項用益物權(quán)（財產(chǎn)權(quán)的法律屬性），也就確立了城市房屋拆遷中實現(xiàn)對土地資產(chǎn)即土地使用權(quán)價值補償?shù)睦碚摶�礎(chǔ)。因此，在征收房屋時應(yīng)對合法土地使用權(quán)給予合理補償。
　　四、國有土地上房屋征收與土地使用權(quán)收回的程序
　　對被征收人而言，因房屋直接供人居住，與土地相比它的實際使用價值更大、更直接，最受被征收人關(guān)注；且就法律地位而言，所有權(quán)要高于使用權(quán)，因此在涉及搬遷時，土地使用權(quán)的收回應(yīng)以政府做出的房屋所有權(quán)征收決定為前提。只有依法履行了房屋所有權(quán)征收程序，才體現(xiàn)出大多數(shù)被征收人的真實意愿表達，才能從法律意義上對土地使用權(quán)進行收回。
　　但在實際操作過程中，應(yīng)將土地使用權(quán)收回與房屋所有權(quán)征收結(jié)合起來，不能簡單的分裂開來。如果“收房”和“收地”存在先后，那么勢必會造成被拆遷人在“收房”的時候要求補償，在“收地”的時候也要求補償。無論哪項先補，被拆遷人都容易造成“補償較少”的心理，被拆遷人還會心存“房子拆完了，土地補償標準是否能兌現(xiàn)”等種種疑慮，造成拆遷單位不好做被拆遷人的思想工作，以至延遲改造進度；況且“房補”和“地補”分開做方案，容易造成重復(fù)補償，也會降低行政效率。
　　建議在縣級以上地方人民政府組織討論后，對房屋征收目的范圍、實施時間等進行公告時，應(yīng)告知被征收人，一旦房屋征收決定作出后，將依法收回相應(yīng)的國有土地使用權(quán)，并給予適當(dāng)補償，補償可以與房屋補償結(jié)合進行。房屋補償生效后，國土部門可以依據(jù)房屋征收決定和補償方案做出土地使用權(quán)收回決定并進行公告。
　　五、對房屋實施征收的，應(yīng)對房屋連帶的土地使用權(quán)范圍作出明確界定。
　　1、如果不加以界定會產(chǎn)生歧義，收回的應(yīng)該是拆遷房屋基底部分的土地使用權(quán)呢，還是拆遷房屋所在宗地的土地使用權(quán)呢？如果只是房屋基底部分的土地使用權(quán)的話，那么在土地使用權(quán)收回后，原宗地要進行土地使用權(quán)分割發(fā)證。然后再對分割后的原來沒有房產(chǎn)的部分履行收回程序，這樣就使整個補償過程變得過于繁雜，而且有悖于實施改造工作的初衷，也不利于保護被拆遷人的利益。
　　2、被拆遷人如果只有少部分土地及地上房屋位于拆遷改造范圍以內(nèi)的，如在拆遷改造實施后，剩余土地及地上房屋不影響被征收人繼續(xù)組織生產(chǎn)、生活及居住的，建議只對收回房屋所在宗地位于改造范圍內(nèi)部分的國有土地使用權(quán)實施收回。例如規(guī)劃京滬高鐵從廊坊市主城區(qū)穿過，某大型企業(yè)只有少數(shù)庫房位于規(guī)劃紅線以內(nèi)，即可只收回房屋所在宗地位于拆遷改造范圍內(nèi)的的國有土地使用權(quán)。
　　3、被拆遷人如果有大部分土地及房屋位于拆遷改造范圍以內(nèi)，拆除紅線內(nèi)部分后，被拆遷人不能在剩余土地及地上房屋繼續(xù)組織生產(chǎn)、生活及居住的，應(yīng)將這種情況涉及的整宗土地列入拆遷改造范圍。例如：京滬高鐵規(guī)劃紅線將某住宅的房屋主體一分為二，在拆遷改造具體實施時，須將整套住宅列入拆遷改造范圍。