一、我國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化問題的提出、現(xiàn)狀及存在問題
　　近十年來，我國(guó)財(cái)政收入持續(xù)快速增長(zhǎng)，國(guó)家對(duì)公共服務(wù)的投入力度也在不斷加大，初步形成了文化、教育、科技、衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障等全方位公共服務(wù)體系，公共服務(wù)總量有了較大增長(zhǎng)。但由于我國(guó)財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出居高不下，加上歷年來政府行政管理費(fèi)支出不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致公共服務(wù)方面的支出不足且嚴(yán)重不均等的問題十分突出。主要表現(xiàn)在：
　　1、公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展且嚴(yán)重不均等。一是公共衛(wèi)生支出不足。從歷史發(fā)展情況來看，我國(guó)政府對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的投入是不斷增加的，但相比私人衛(wèi)生支出，政府衛(wèi)生支出的增加是較為緩慢的。2003年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的5.6%，達(dá)到發(fā)展中國(guó)家的較高水平，但其中政府投入僅占17%，企業(yè)、社會(huì)單位負(fù)擔(dān)占27%，其余56%由居民個(gè)人支付。由于政府投入水平過低，醫(yī)院運(yùn)行主要靠向患者收費(fèi)，從機(jī)制上出現(xiàn)了市場(chǎng)化的導(dǎo)向，群眾負(fù)擔(dān)過重，看病難是長(zhǎng)期存在的突出問題。二是公共衛(wèi)生服務(wù)水平低且供應(yīng)不均等。以人均衛(wèi)生保健支出、嬰兒死亡率、每千人擁有的醫(yī)生數(shù)、享受衛(wèi)生設(shè)施人口比重等指標(biāo)來衡量公共服務(wù)水平，我國(guó)的這些指標(biāo)大多低于中低收入國(guó)家，甚至有些指標(biāo)低于低收入國(guó)家。更大問題是，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理，衛(wèi)生服務(wù)的提供嚴(yán)重不均等，特別農(nóng)村和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)落后的狀況十分嚴(yán)重，高新技術(shù)、優(yōu)秀衛(wèi)生人才基本上都集中在城市的大醫(yī)院，農(nóng)村和城市社區(qū)缺醫(yī)少藥的局面沒有根本扭轉(zhuǎn)，也加深了城鄉(xiāng)間的衛(wèi)生服務(wù)不平等程度。
　　2、財(cái)政對(duì)教育整體投入嚴(yán)重不足且教育資源的配置很不均衡。一是財(cái)政對(duì)教育整體投入嚴(yán)重不足。2006年我國(guó)財(cái)政對(duì)教育的投入占GDP的比重是2．27%，遠(yuǎn)低于1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》所確定的2000年達(dá)到4%的目標(biāo)。而從整體的教育支出比例來看，我國(guó)財(cái)政用于義務(wù)教育的支出也一直處于一個(gè)較低的水平。二是教育資源不均衡現(xiàn)象較為普遍。從我國(guó)教育總體情況來看，教育服務(wù)水平的地區(qū)差異很大，特別是義務(wù)教育，東西部之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間乃至學(xué)校之間都差距很大。
　　3、政府在提供就業(yè)服務(wù)方面存在明顯的差距。當(dāng)前我國(guó)失業(yè)問題的嚴(yán)峻性有目共睹，勞動(dòng)年齡人口數(shù)量的快速增長(zhǎng)，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移速度的加快以及城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)難度的加大，使得城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象日益嚴(yán)重。而面對(duì)這一現(xiàn)象，政府在發(fā)揮穩(wěn)定保障作用方面應(yīng)該說還十分缺乏有效的措施。
　　4、社會(huì)保障公共服務(wù)面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。一是社會(huì)保障支出總量不足、資金缺口大和歷史欠賬多的問題；二是社會(huì)保障的公平性不夠，如社會(huì)保障覆蓋面還比較有限，不能滿足更多的社會(huì)成員對(duì)社會(huì)福利與保障的要求，特別是最需要提供社會(huì)福利的廣大農(nóng)村地區(qū)和一些弱勢(shì)群體還難以享受到社會(huì)保障的陽(yáng)光。如果不能采取有效措施解決這些弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問題，使他們業(yè)有所就、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟(jì)，必然會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。
　　二、從公共財(cái)政角度分析我國(guó)基本公共服務(wù)均等化存在問題的原因
　　公共服務(wù)產(chǎn)品提供不均衡，固然有財(cái)力不足的問題，但現(xiàn)有公共財(cái)政體制的不完善所造成的政府財(cái)力資源沒有得到很好配置、使用效率低，則是關(guān)鍵所在。
　　1、政府財(cái)政對(duì)公務(wù)服務(wù)總量投入不足。在政府財(cái)政投入中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重仍然偏大，而公共服務(wù)支出比重偏小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，我國(guó)公共支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重為27.5%，社會(huì)教育支出比重為26.4%，而社會(huì)教育支出的這個(gè)水平則自1992年以來一直徘徊不前，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共服務(wù)的要求相比存在一定程度的滯后。而且，20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面?zhèn)�人承擔(dān)的費(fèi)用迅速上漲，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長(zhǎng)速度，雖然與收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整和分配機(jī)制扭曲有重要關(guān)系，但在這些方面政府投入的嚴(yán)重不足也是重要原因。
　　2、公共支出結(jié)構(gòu)不適合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。一是財(cái)政支出缺位，“養(yǎng)人”重于“做事”。一些本應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)沒有完全承擔(dān)起來，沒有得到有效供給。即使投向公共領(lǐng)域的財(cái)政資金也沒有完全用于所需領(lǐng)域。二是財(cái)政支出越位，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的投資占據(jù)了相當(dāng)一部分有限財(cái)力，擠占了公共領(lǐng)域的份額。雖然近年來財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)比重有所下降，但份額仍然較大。
　　3、政府提供公共服務(wù)的效率和效益低下。現(xiàn)行的政績(jī)考核機(jī)制導(dǎo)致了地方政府支出對(duì)公共服務(wù)的投入效益必然忽略。長(zhǎng)期以來，我國(guó)大體上是以GDP、財(cái)稅收入、招商引資這樣的硬指標(biāo)來考核地方政府的政績(jī)的，這樣的考核指標(biāo)體系必然誘導(dǎo)地方政府“重投資、輕民生”，決定了地方政府天然地“親近”GDP和稅收收入的增長(zhǎng)，而疏忽基本公共服務(wù)的投入，從而導(dǎo)致政府提供公共服務(wù)的效率和效益都不高，一些非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的閑置和浪費(fèi)問題日漸突出。
　　4、各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系劃分不清。目前，我國(guó)各級(jí)政府之間的職責(zé)劃分不清，不規(guī)范，即事權(quán)不清。在此情況下，各級(jí)政府間事權(quán)層層下放，而財(cái)權(quán)和財(cái)力卻層層上收。目前基本公共服務(wù)的事權(quán)，主要由縣鄉(xiāng)基層財(cái)政來承擔(dān)，像義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和福利救濟(jì)等支出大都由基層財(cái)政負(fù)擔(dān)，而在許多國(guó)家，這些基本公共服務(wù)大多由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，從財(cái)權(quán)和財(cái)力來看，基層政府沒有稅收立法權(quán)，沒有舉債權(quán)，也沒有獨(dú)立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，使其掌控的收入極其有限，而轉(zhuǎn)移支付又不到位。可見，財(cái)政體制上存在的“財(cái)權(quán)上收事權(quán)下放”加大了公共財(cái)政難度，財(cái)力與事權(quán)的不匹配是基層財(cái)政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務(wù)能力不足的關(guān)鍵。
　　5、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。一是轉(zhuǎn)移支付形式過多，相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，世界上絕大多數(shù)國(guó)家將轉(zhuǎn)移支付也分為均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種萬(wàn)形式，且一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的絕大部分。而我國(guó)轉(zhuǎn)移支付形式過多，且各種形式的轉(zhuǎn)移支付在均衡化的過程中有所交叉，管理混亂。二是稅收返還的制度設(shè)計(jì)不利于公共服務(wù)均等化的進(jìn)行。目前新體制下采取的稅收返還制度，是在保證既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，中央對(duì)地方上劃的稅收按基期年如數(shù)返還，并逐年遞增，稅收額多的地區(qū)得到的返還額多，其財(cái)力充裕，而稅收額少的地區(qū)得到的返還額少，財(cái)力依舊不足。這種對(duì)所有地區(qū)無差別的基數(shù)稅收返還，不僅未解決因歷史原因所造成的財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距大的問題，反而在新體制下肯定了這一差距，這也不利于緩解地方收入分配不合理、不公平的現(xiàn)象。三是一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。在轉(zhuǎn)移支付形式中，真正屬于均等化轉(zhuǎn)移支付形式的實(shí)際上只有一般性轉(zhuǎn)移支付，其只占轉(zhuǎn)移支付總額的10%，均等化作用有限。四是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，且運(yùn)行不規(guī)范。目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重也過大，并且種類龐雜，幾乎涉及到了所有的支出項(xiàng)目。另外，相當(dāng)部分的專項(xiàng)資金也沒有用到規(guī)定的用途上，在目前地方財(cái)力緊張的情況下，部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金變成了地方政府的“吃飯”錢，被截留、挪用的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。
　　三、完善公共財(cái)政制度、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的對(duì)策和建議
　　1、進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政資金投入力度。一是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系，財(cái)政要積極支持就業(yè)再就業(yè)工作和社會(huì)保障體系建設(shè)。要采取多種方式充實(shí)社會(huì)保障基金，加強(qiáng)基金監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)保值增值。二是在公共衛(wèi)生和衛(wèi)生防疫方面，堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，強(qiáng)化政府責(zé)任和投入。財(cái)政要重點(diǎn)加大公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金的投入力度，支持艾滋病、結(jié)核病、血吸蟲病等重大傳染病和地方病防治、貧困孕產(chǎn)婦住院分娩、基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)備配備和人員培訓(xùn)、萬(wàn)名醫(yī)師支援農(nóng)村衛(wèi)生工程等。使人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。三是堅(jiān)持教育公益性質(zhì)，加大財(cái)政對(duì)教育投入。要規(guī)范教育收費(fèi)，扶持貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育，健全學(xué)生資助制度，保障經(jīng)濟(jì)困難家庭、進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育。要對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育重點(diǎn)傾斜，從制度上保證農(nóng)村孩子享有接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)；中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)安排公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，啟動(dòng)全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制。
　　2、進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。一是按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率等原則，明晰劃分中央與地方事權(quán)，調(diào)整中央和地方政府的職能和權(quán)限，爭(zhēng)取在關(guān)系民生的若干重大領(lǐng)域支出責(zé)任劃分上取得進(jìn)展。二是在充分考慮各地的財(cái)政能力基礎(chǔ)上，合理確定中央與地方的負(fù)擔(dān)比例，引導(dǎo)地方政府將公共資源配置到社會(huì)管理與基本公共服務(wù)領(lǐng)域。按照財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則，適當(dāng)調(diào)整和規(guī)范中央和地方的收入劃分。推動(dòng)形成合理的資源、環(huán)境等要素價(jià)格形成機(jī)制，全面建立礦產(chǎn)資源等國(guó)有資產(chǎn)（資源）有償使用制度，不斷完善水資源費(fèi)等非稅收入政策，研究建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。
　　3、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)公共服務(wù)供給的基本均等化。未來的轉(zhuǎn)移支付制度改革可以從以下三個(gè)方面著手：一是完善轉(zhuǎn)移支付制度，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目和規(guī)模，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，保證各地區(qū)基本公共服務(wù)提供能力的大體一致。二是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大均等化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，發(fā)揮其縮小東、中、西地區(qū)差距的重要作用。三是盡快在均等化轉(zhuǎn)移支付中引入因素法，將地方政府的教育和公共衛(wèi)生等基本公共產(chǎn)品服務(wù)經(jīng)費(fèi)為基本因素引入均等化轉(zhuǎn)移支付，確保不同地區(qū)的獲得大致相當(dāng)?shù)幕�本公共服�?wù)。
　　4、強(qiáng)化對(duì)地方政府公共服務(wù)的職責(zé)，盡快建立政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。一是要有效發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用，提高政府在基本公共服務(wù)供給方面的效率，避免政府大包大攬，使有限的公共資源得到合理使用。要整合、優(yōu)化公共行政資源，提高政府的公共服務(wù)能力。加快政務(wù)信息化建設(shè)，改善基本公共服務(wù)供給的技術(shù)手段。按照構(gòu)建公共服務(wù)體系的要求，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和推進(jìn)事業(yè)單位改革，對(duì)于與基本公共服務(wù)均等化密切相關(guān)的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)單位，按照公共性、準(zhǔn)公共性和營(yíng)利性區(qū)別對(duì)待的原則和辦法進(jìn)行分類改革。探索基本公共服務(wù)市場(chǎng)供給的有效模式；建立政府與民間組織在基本公共服務(wù)供給上的合作伙伴關(guān)系，對(duì)民間組織的法律地位予以確認(rèn)；明確社區(qū)定位，充分發(fā)揮社區(qū)在基本公共服務(wù)供給中的作用，建立基本公共服務(wù)的多元參與機(jī)制。二是加快建立健全基本公共服務(wù)的法律法規(guī)體系建設(shè)。以《憲法》對(duì)公民基本權(quán)利的規(guī)定為依據(jù)，圍繞義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，形成比較完善的基本公共服務(wù)法規(guī)體系。整合現(xiàn)有法律法規(guī)體系，提升基本公共服務(wù)的法律層次，加快基本公共服務(wù)重大項(xiàng)目立法進(jìn)程，使中央與地方政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)法定化，按照基本公共服務(wù)均等化的原則，將公共財(cái)政納入法制化軌道。
　　5、繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。要建立完整統(tǒng)一的公共財(cái)政預(yù)算，不允許有脫離公共財(cái)政預(yù)算的其他政府收支行為。政府的所有收入和支出全部要受到立法權(quán)力機(jī)構(gòu)和公眾的監(jiān)督。要深化稅費(fèi)改革，解決關(guān)系人民群眾切身利益的問題。從目前來看，要加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，不能使預(yù)算外資金成為“第二預(yù)算”。部門預(yù)算制度要逐步實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化。零基預(yù)算制約財(cái)政支出剛性，避免不必要的浪費(fèi)。國(guó)庫(kù)集中收付制度要分步全面推開；政府采購(gòu)制度改革要進(jìn)一步擴(kuò)大范圍和規(guī)范操作。同時(shí)，還要注重研究建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)財(cái)政支出效益的最大化，建立起較為完善的公共財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行管理體系。