論文摘要：十八屆三中全會吹響信訪制度改革的號角，信訪排名取消后懸在官員頭上的“達摩克利斯之劍”不復存在，升遷壓力大大減輕，基層信訪如何面對信訪排名取消背景下的工作？由此提出本課題的三個問題：信訪排名取消基層信訪工作的開展效果如何？取消信訪排名地方如何重視信訪工作、會出現哪些問題？信訪排名取消后基層矛盾如何化解？信訪排名始于2005年1月制定實施的《信訪條例》。根據該條例的規定，各級政府應當建立健全信訪工作責任制，對于信訪工作中失職、瀆職行為，追究有關責任人的責任，并在一定范圍內通報。這種排名式通報成為懸在基層鎮府頭上的一把利劍。在基層政府，各級黨政領導人成為信訪責任人，其轄區訪民進京上訪次數與干部升遷掛鉤。這政績考核的壓力下，基層干部無不戰戰兢兢，如履薄冰。而這種壓力又以不同方式轉嫁到訪民頭上，引發了一系列社會問題。

　　本課題以武漢市江夏區為例，借助江夏區政府與中南財經政法大學法學院志愿者協會成立信訪服務團的契機，以信訪排名取消背景下基層信訪工作開展的現狀調研及問題對策為研究對象，力求通過對基層信訪工作的探索，為基層信訪工作在新形勢下的發展提供有益的借鑒。

　　關鍵詞：改革信訪排名基層信訪信訪服務團現狀調研問題對策

　　一、選題依據

　　（一）選題背景

　　1.信訪制度在社會管理體系中不可或缺的作用

　　信訪是一項極具中國特色和傳統的政治制度安排。早在《周禮》里就有“肺石聽辭”、“路鼓之制”，這是百姓向皇帝、中央機關上訪的最早記載。路鼓后來演變為“登聞鼓”、“鳴冤鼓”、“邀車架”等不同的方式。明清時期“京控”則成為一種社會現象。以上都是我國信訪制度的雛形，在封建社會成為普通民眾向社會頂層表達訴求的一種手段和渠道。新中國建立至今，尤其是對正處于社會發展重要戰略機遇期的中國社會，面對社會經濟的快速發展和社會結構的深刻轉型，面對各方利益相互交織、多方訴求碰撞積累的現狀，信訪制度作為一項適應中國社會轉型期需求的制度，在公民權利救濟、政治參與、民主監督等方面發揮著不可替代的作用。信訪制度儼然成為社會管理體系中的重要組成，在社會管理過程中發揮著維護社會和諧、保障社會安定的重要作用。

　　2.中國信訪排名的產生

　　“信訪排名”制度始于2005年1月，措辭嚴厲的《信訪條例》修訂完成，并從2005年5月1日起施行。根據這部《信訪條例》的規定，各級政府應當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，追究有關責任人員的責任，并在一定范圍內予以通報。國家信訪部門每月會對各省(市、區)“非正常上訪”人次數進行排名，各省市信訪部門也會對各地市排名，直至縣市及鄉鎮政府。由于信訪案件多發于基層，縣市級及鄉鎮政府的信訪工作，隨即成為對當地黨政干部政績考核的指標之一。這一指標又逐步演化為：各級黨政領導成為信訪責任人，其管轄的轄區內訪民進京上訪次數與黨政領導的升遷直接掛鉤。

　　3.信訪排名背景下基層信訪工作的表現

　　（1）“盯訪”。每逢重大節日或者會議期間，各地政府往往會加倍重視。各地基層政府置日常工作于不顧，分成若干小組專門對付上訪“釘子戶”，也就是常說的“盯訪”。

　　（2）“截訪”。平時派人駐守省會城市、首都，對于出現的屬于本轄區的上訪者采取截留、遣送等手段，這是所謂的“截訪”。

　　（3）“抓訪”。對于上訪“釘子戶”，在基層工作人員長期勸說、做工作無效的情況下便以暴力手段抓人、拘留，這是所謂的“抓訪”。

　　4.信訪排名對基層信訪工作的影響

　　（1）積極影響。信訪排名在當時的社會背景下對于加強社會對信訪工作的重視、促使相關部門及時有效解決社會糾紛、實現信訪“有人管、有落實”起到了十分重要的作用。

　　（2）消極影響。一味的將“非正常上訪”與執政者政績掛鉤，使得一方執政者對上訪者高度敏感，將上訪視為社會的負面因素。基層執政者為了減少上訪次數采取了一系列具有地方特色的舉措，使得一些地方的信訪工作“重數量，輕解決，重穩控，輕化解”；

　　與此同時，基層執政者一味求穩的的心態被個別上訪者利用，將“上訪”當成與基層政府“討價還價”的工具，將原本可以訴諸法律的事情通過與基層政府“談條件”的形式進行解決。

　　基層政府為了“維穩大局”不惜從政府財政中抽出經費來“息事寧人”。數據顯示，2013年公共安全預算數為1289.89億元，比2012年執行數增加106.43億元，增長9%，外媒將這筆巨額開支視為“維穩費”。

　　由此可見，信訪排名隨著時代的發展、社會矛盾的多方碰撞，已經逐漸駛離了制度設計之初的運行軌道，并對信訪工作帶來了極為負面的影響。

　　5.十八屆三中全會吹響信訪制度改革的號角

　　近年來，社會各界關于加快信訪改革的呼聲一直不斷。而《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更是明確提出“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”。在對《決定》關鍵詞使用次數統計中“制度”和“改革”排名前兩位（制度出現了183次、改革出現了137次）。向外界展示了黨中央推進信訪改革的信心和決心。

　　6.取消信訪排名的社會實踐

　　信訪排名制度的設計初衷是要通過排名、通報制度督促基層工作者重視基層問題。本世紀，隨著社會的轉型，社會各類矛盾凸顯，信訪制度的地位和作用也日益增加。但是因為信訪排名制度與地方黨政領導升遷直接掛鉤，造成地方信訪壓力過大，基層信訪部門為了信訪排名不惜采取各種手段甚至雇傭“黑保安”，造成了極為惡劣的影響。

　　在這種背景下，在十八屆三中全會進行到第三天的時候，一篇名為《信訪制度改革：不再進行全國排名》的報道引發廣泛關注。《新京報》記者對數位基層信訪部門負責人的采訪顯示，國家對各省市不再搞全國范圍的信訪排名、通報，確立了“把矛盾化解在當地”的新思路。

　　7.取消信訪排名后的問題

　　疑問一：取消“信訪排名”后基層信訪工作的開展狀況如何？

　　取消信訪排名之后，基層信訪不再因為信訪排名的問題而芒刺在背，在現階段對信訪工作沒有一個完善合理的評價體系的情況下，基層信訪工作者會不會因為信訪排名的取消而消極怠工無所作為呢？原本在可控范圍的上訪事件會不會因為信訪工作者的消極懈怠而引發為惡性事件進而影響社會和諧呢？

　　疑問二：排名取消，基層該如何重視信訪？

　　在原有的評價體系之下，有些訪民，特別是“老上訪戶”或許摸清了政府害怕信訪排名的心理，所以喜歡或是三番五次越級上訪，動輒去省、中央“討說法”。面對“零上訪”、“一票否決”等考核壓力，千方百計控制進京上訪人員、不惜一切代價維護“穩定”成為一些地方政府的“非常之舉”。信訪排名取消后，領導政績不會受到排名的影響，信訪工作是否還會一如既往的受到基層領導的重視？

　　疑問三：信訪排名取消后基層矛盾如何化解?

　　在原有的評價體系之下，基層信訪工作者在工作壓力之下采取種種舉措，積極發現并及時化解基層矛盾，唯恐矛盾擴大化影響基層社會的和諧和穩定。在信訪排名取消后，信訪工作沒有排名的壓力，面對出于萌芽狀態的基層矛盾會不會視為不見？會不會將人民群眾的訴求拋之腦后于不顧，這樣導致有問題無法解決，導致地方的矛盾會越來越多，越來越大。基層矛盾如何化解成為信訪排名取消后一大課題。

　　正是基于以上幾個問題，我們著手進行調研

　　8.選取武漢市江夏區作為調研地點的典型性

　　湖北省素有“九省通衢”之說，作為“中部崛起”的重點培養對象，湖北省要實現的并不僅僅是經濟上的騰飛更要實現政治文明的進步。武漢市作為湖北省的省會城市，在政治地位、社會資源等方面擁有得天獨厚的優勢。近年來，武漢市信訪工作一直走在全國兄弟城市的前列，取得了非常優異的成績。在十八屆三中全會奏響信訪改革號角之后，武漢市的信訪改革工作如何開展成為武漢市信訪工作者必須要面臨的一個問題。

　　在基層信訪工作中，2012年，江夏區信訪局受理信訪8905件次，其中群眾來信405件次，個訪4410人次，集體訪56批3090人次。自2010年以來，江夏區信訪局創新信訪工作機制，在全市起到了良好的示范作用。江夏區委于今年四月，聯合高校和區直相關部門，正式啟動“青春?和諧”青年志愿服務活動。半年來，志愿服務團隊以小組為單位，與重點信訪對象結對開展法律宣傳、政策解讀、心理疏導和愛心幫扶等服務，推動信訪重點案件化解率達到90%。

　　在江夏區“青春?和諧”青年志愿服務活動中，法學院志愿者協會與江夏區信訪局共同成立了大學生信訪法律服務團，我院志愿者可以參與到江夏區信訪工作中。本項目團隊成員均為信訪大學生法律服務團成員，這也為我們項目調研提供了十分便利的條件。

　　（二）基層信訪工作模式綜述

　　在信訪排名取消之前，各地信訪部門為了實現“維穩”的目的，針對本地區上訪者采取了一系列措施。以武漢市為例，各地（區）為化解信訪矛盾、維護社會穩定都采取了形式各異但異曲同工的工作模式。

　　1.武漢市“診療模式”

　　今年以來，湖北省武漢市將“診療”理念融入信訪舉報工作中，堅持規范流程、創新方法、健全機制“三位一體”。所謂診療及“坐好門診、抓好出診、辦好會診”

　　坐好“門診”。即做好日常信訪舉報的接收工作，以各市區的信訪局作為“門診中心”，為前來信訪的群眾“把脈”。這其中包括部門領導的親自“坐診”和特邀監察員定時“坐診”。

　　抓好“出診”。即對越級上訪、領導批示件、上級交辦件進行督查辦理，保證此類信訪情況得到及時的反饋和跟進，避免出現惡性上訪等擾亂社會和諧的情況發生。

　　辦好“會診”。即堅持做到一般難題督促交辦解決；重點難題領導包案解決；民生難題協調聯動解決。將疑難信訪問題責任明確落實到部門成員，實行包案處理，即包協調、包督辦、包穩定，做到一個問題、一名領導、一個班子、一套方案、一抓到底。

　　2.洪山區領導責任制

　　洪山區信訪局專門成立了“信訪維穩工作小組”，建立信訪制度和渠道，落實“一把手”負總責，分管領導具體抓，一級抓一級，形成層層落實的領導責任制，形成“上下聯動、左右互動”的信訪格局，使許多問題解決在萌芽狀態。

　　3.江夏區領導包案制

　　2010年，江夏區信訪局創新信訪工作機制，采取領導包案機制。建立京漢互動的接訪勸返機制。街、村對重點赴京上訪戶實行包保，區維穩辦負責接訪、勸返的協調調度。成立駐京勸返工作專班。與此同時健全信訪網絡，將區群眾接待中心與省長信箱、市長熱線對接，實現省市區三級聯動。協調區駐京工作專班，京漢聯動，信息互通。

　　由以上工作模式可以看出，在“穩定大于一切”而且一方穩定與領導政績掛鉤的情況下，地方“一把手”往往親自“披掛上陣”，采取一切可能采取的措施將“越級上訪”、“暴力上訪”等影響社會和諧、抹黑領導政績的行為消滅于基層。“維穩”成為基層信訪工作的主旋律。

　　但是，在取消信訪排名之后，不再以地方上訪次數作為衡量地方信訪工作的標準，基層信訪工作會不會因此而失去方向？越級上訪等情況會不會越來越頻繁？基層信訪工作應該如何開展？這些都是伴隨著信訪排名取消之后帶來的必須直面的話題。

　　（三）研究的目的和意義

　　1.研究目的

　　（1）為了了解基層信訪部門在取消信訪排名的背景下信訪工作的現行工作機制以及開展實施情況，并對現行工作機制進行評價和分析。掌握基層信訪部門在信訪改革背景下遇到的困難和現實困境，明確基層信訪工作中問題癥結所在；

　　（2）為了在基層信訪工作的實踐、調研中探索與基層實際情況緊密結合的信訪工作開展新機制，進一步提升信訪制度在“政治參與、民主監督、社會救濟”方面的獨特作用，使原本異化的信訪的功能“歸位”，進一步加強社會主義法治化建設；

　　（3）增進社會民眾對信訪制度的了解和認識，增強民眾的法律意識和司法意識，使民眾正確對待信訪工作，從而避免“信訪不信法”這種尷尬局面的出現，提升司法在民眾心中的權威；

　　（4）通過司法意識的宣傳、工作機制的探索為解決基層信訪工作中遇到的問題提供解決方案、為進一步深化改革背景下信訪工作改革方向提供有益的借鑒，響應十八屆三中全會的號召，推進信訪工作的改革。

　　2.研究意義

　　（1）概說

　　信訪制度一項獨具中國特色的制度設計，是當前政治體制下為滿足民眾訴愿而安排的一種特殊機制。面對社會矛盾和多方利益的沖突，為了適應社會發展的需要、滿足人民群眾的需求，信訪制度面臨著重大的改革。在取消信訪排名的背景下，通過對基層信訪工作的研究，探究新形勢下信訪工作改革的新路徑，從而使得信訪這一獨具特色的制度在公民政治參與、權利救濟、民主監督方面發揮更大的作用；使社會民眾能夠更好地發出自己的聲音，及時有效的化解社會矛盾；使得社會更加和諧、政治更加清明。

　　（2）對基層民眾的意義

　　通過信訪制度的改革路徑探索，為民眾政治參與、社會監督、權利救濟提供通暢、有效的渠道，進一步維護民眾的合法權益；增強基層民眾的法律觀念和意識，樹立司法權威，避免“信訪不信法”此類觀念的蔓延；

　　（3）對信訪制度自身的意義

　　正如前文提到的，信訪制度在目前民眾的社會生活中發揮著不可替代的作用。但是在現在階段，由于文化因素、司法因素、民眾心理等種種原因，信訪制度的功能發生了位移。通過對信訪制度改革路徑的探索，可以實現信訪制度功能的歸位，進而發揮信訪制度在社會主義法治化建設中不可替代的作用。

　　（4）對“依法治國”的意義

　　黨的十五大報告提出了“依法治國，建設社會主義法治化國家”的方略，黨的十八大指出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”。在依法治國這一方略的指導下，信訪制度作為法制框架下一項重要的制度，成為推動依法治國、建設社會主義法治化國家的重要一環。信訪制度的改革路徑探究，在完善信訪制度自身的同時，也為社會主義法治化國家的建設提供了強有力的保障。

　　（四）研究方向與思路

　　我們在十八屆三中全決定對信訪進行改革和取消信訪排名的背景下，結合我們的法學專業知識，以與我院法學院志愿者協會有密切合作關系的武漢市江夏區為例，調查研究基層信訪工作的工作模式，明確現階段民眾、社會對信訪工作的希冀，為信訪制度的改革提出具有可行性的方案和建議。

　　首先，我們將在調查前，了解取消信訪排名的背景和必要性、了解普通民眾對信訪制度的認識和看法，學習相關信訪制度的知識和相關調查研究方法，為實地調研做好準備，通過網絡和書籍等方法認清當前信訪制度在基層工作中的運行模式，發現其中存在的突出問題，為我們的調研和研究做好背景、方法、專業等知識儲備。

　　然后，我們將在分析可行性和組建團隊、具體分工后進行實地調研。我們將以與信訪制度密切相關的三個主體為線索，對其現階段的作用進行調研和評價。我們將前往武漢市江夏區對上訪者發放調查問卷，了解他們的上訪初衷；我們將在網上發放電子調查問卷，了解社會民眾對信訪制度的看法和態度；我們將與江夏區信訪部門的工作人員進行訪談，了解江夏區基層信訪工作的開展情況；我們將約談相關立法人員，與他們就《信訪法》制定過程中遇到的問題進行商討，了解《信訪法》制定的可行性。

　　之后，我們將會在與江夏區合作過程中參與到信訪工作中，切身實地的參與到信訪工作中來。通過與上訪者、工作者的溝通獲取第一手的資料。

　　實地調研后，我們將對實地調研的結果數據和相關材料進行分析和整理。在我們自己充分運用數據、材料和專業知識分析的基礎上，請專業的老師為我們做深入的剖析和指導，得出我們此次調研的結果，找出相關問題并提出具有高度可行性的對策。

　　以下是我們的研究思路和框架圖：

　　（五）參考文獻

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　　[12]新浪網：取消信訪排名不等于取消監督

　　[13]新華網：“取消信訪排名是完善信訪制度的開始”

　　[14]新京報：排名取消，地方該如何重視信訪？

　　[15]燕趙都市報：取消信訪排名不能再有任何猶豫

　　[16]人民網：取消信訪排名只是第一步