秸稈是成熟農作物莖葉(穗)部分的總稱。通常指玉米、小麥、水稻、薯類和其它農作物在收獲籽實后的剩余部分。作為農業大國，我國現有約15億畝耕地，農作物秸稈年產出量達6億噸之多，其中稻草1.8億噸，玉米2.2億噸，小麥1.1億噸。此外，大豆、高粱、甘薯、花生等農副產品產出的秸稈量都超過千萬噸。越來越多的秸稈，不僅是農業豐收的佐證，也是對現代文明的考驗。

　　【摘要】 秸稈焚燒不僅是浪費資源、污染大氣的環境問題，也是損害健康、危害安全的社會問題。面對秸稈禁燒和綜合利用，政府多方探索、有效作為，但仍留有短板和不足。本文以政府職能發揮為角度，分析當前秸稈禁燒和綜合利用的瓶頸，并從強化激勵、強化合作、強化監管、強化宣傳等方面提出相關建議。

　　【關鍵詞】 經濟師論文投稿,秸稈,焚燒,政府,職能

　　近年來，人們對秸稈處理方式最直接的印象就是在田間大量焚燒，這種現象在我國東北部地區尤為突出，不僅污染大氣環境、損害人身健康，而且妨礙社會秩序、影響公共安全，越來越引起公眾的關注與重視。在應對秸稈焚燒問題上，政府責無旁貸，既應充分發揮禁止焚燒的“管理者”作用，也要充分發揮引導利用的“服務者”角色，從而真正在多措并舉中服務群眾，在履職盡責中轉變職能。

　　一、秸稈露天焚燒的危害

　　其一，污染空氣環境，損害身體健康。農作物秸稈中含有氮、磷、鉀等元素，特別是剛收割的秸稈尚未干透，經不完全燃燒會產生大量二氧化硫、氮氧化物、碳氫化合物及煙塵，不僅對大氣環境造成損害，可吸入顆粒也直接通過呼吸危害人身健康。

　　其二，破壞土壤結構，破壞土壤質量。農戶普遍存在這一誤區，即田間焚燒秸稈省時省事，同時也能起到追肥作用。事實上，在田間焚燒農作物秸稈僅能利用所含鉀的40%，其余氮、磷、有機質和熱能則全部損失。且秸稈焚燒時地面溫度急劇升高，土壤中的有益微生物會大量損耗，造成土壤板結，嚴重破壞了土壤的生態平衡，不利于農作物的再生長。

　　其三，影響公共安全，帶來生命財產隱患。由于秸稈焚燒為農戶自發行為，因此燃燒后極易引燃周圍易燃物，且缺乏撲救措施和力量，給周邊村莊、電壓設備、人身安全等帶來重大隱患。燃燒秸稈形成大量的煙霧，使能見度大大降低，嚴重干擾了道路交通和航空航運的暢通安全。

　　二、秸稈焚燒現象產生的原因

　　由于秸稈綜合利用率較低，應用范圍不夠廣，特別是近年來農村出現重化肥輕有機肥、重用地輕養地、重產出輕投入的傾向，加之缺少必要的政策引導，因此近年來秸稈焚燒有愈演愈烈趨勢。

　　從經濟角度分析，大氣資源的共享性誘發農民對自然環境的過度支配;隨著生產生活方式的轉變，秸稈逐漸退出飼料、燃料等傳統功用范疇，較高的秸稈處置成本和較低的秸稈應用回報，使作為理性經紀人的農民從機會成本角度出發選擇以焚燒方式處理秸稈;秸稈環保利用技術成本過高、推廣不夠、市場較窄，且缺乏必要的政策支持，也無法充分調動相關企業的規模化回收利用的積極性。

　　從社會角度分析，我國農村土地集約化程度低，大都是一家一戶零散經營，分散式焚燒自由度高，缺少統一統籌的規范管理平臺;由于城市化進程和勞動力自由遷移，大批青壯年進城務工，農忙時留守的婦女、老人較難將秸稈打捆搬運離田，就地焚燒在所難免。

　　從管理角度分析，當前管理主體單薄，機制上表現為權力單向運動、缺失互動，尚未形成社會廣泛參與的互動管理;管理方式單一，理念上體現為管制性，著力點更多體現在“堵”和“禁”上，而秸稈如何處置、如何利用“疏”的力度仍然薄弱，因此容易導致政策失靈。

　　三、秸稈焚燒中政府職能發揮的現狀

　　在處置秸稈焚燒問題上，政府職能部門積極應對，努力作為，取得一定成效。我國《大氣污染防治法》明文規定，焚燒麥秸是違法行為，國家環保總局、農業部等多個部委多次聯合下發《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》等通知，從法律法規層面進行有效保障。利用衛星遙感等現代科技手段，對全國秸稈焚燒情況實施在線監控，將收集到的有關焚燒火點數、焚燒時問、焚燒經緯度、火區影響范圍等信息及時通報，從技術層面進行有力監督。先后出臺鼓勵循環農業發展和秸稈綜合利用的稅收優惠、補貼激勵政策，包括對秸稈能源化利用企業消耗秸稈提供專項財政補貼，對使用秸稈生產電力、熱力給予所得稅減免優惠等，從政策層面進行引導。各級政府和相關部門也結合本地實際出臺嚴禁焚燒秸稈的具體工作意見和辦法，開展包掛、巡邏、宣傳等多項工作措施，并實行嚴格的問責制處罰監管不力的各級責任人。

　　肯定成績的同時，也不能忽視政府職能發揮存在的短板和不足。

　　第一，預案不足。無論是立法禁止還是事后處置，都著眼于秋收秋忙這一特定時間段，都聚焦于“禁燒”這一目的，未能從源頭考慮進行提前干預、事前預防，未能作為一項長效工作進行推進，也未能讓農民形成“不愿燒”這一共識。

　　第二，投入不足。秸稈來源遍布全國農區，卻缺乏普惠性的扶持政策;在秸稈環保利用方面，沒能投入更多資金進行科技攻關，找出低成本、高效率和少二次污染的秸稈利用方法與途徑;在財政補貼方面，補貼數額和農民處理秸稈成本存在差距，導致農民積極性不高。

　　第三，服務不足。在支持農民機械化收割方面，沒能充分解決收割機因功率不夠機械收割留茬較高、秸稈運輸不便等問題，秸稈收儲運、終端產品應用等依然是薄弱環節，不利于形成完整的產業鏈;缺少與相關企業的溝通合作，經濟手段和行政手段未能協調配合，沒能真正在農民、企業之間搭建秸稈回收利用的商業合作新平臺。

　　第四，宣傳不足。偏重警示性宣傳，缺少環保宣傳、科技宣傳和補貼政策宣傳，未能充分將秸稈禁燒上升為農民普遍認可的自律意識和公德理念。

　　四、秸稈焚燒中強化政府職能的建議

　　秸稈禁燒和回收利用需要農戶、企業的支持參與。但無論是秸稈飼料、秸稈還田、工業原料，如僅憑一家一戶這種分散種植模式和企業自發自覺行為，都很難形成秸稈回收、開發、利用的規模化產業。因此，政府的積極介入和積極作為必不可少。在秸稈處置工作中，政府要克服職能錯位、越位、缺位的問題，由直接管理走向間接管理，由微觀控制走向宏觀調控。應進一步強化工作職能，充分運用經濟職能和社會管理手段，組織相關部門齊抓共管、疏堵結合，真正由“管制型”向“管理服務型”轉變，不斷探索秸稈綜合利用的更加有效方式。 　　1、強化激勵措施，出臺和完善有關秸稈利用的優惠政策

　　激勵機制重在以利益引導為價值導向，在尊重農民、企業的前提下，政府應提供相應財政資金，通過與利益相關方簽訂契約合同的方式實現協同治理。一方面，應加快制定和完善相關配套政策，突出產業化帶動，對相關生物質發電企業、秸稈收購企業，加以培育、扶持，實施稅收等優惠，并協助市場推廣和拓展。另一方面，加大秸稈禁燒補貼、秸稈青貯補貼、秸稈沼氣菌種費補貼、秸稈反應堆技術補貼等方面的實施力度，將秸稈還田、打捆、青貯等機具納入農機購置補貼范圍，并加大對秸稈機械化還田作業的補貼力度，真正調動農民主體正確處置秸稈、綜合利用秸稈的積極性。

　　2、強化合作機制，構建處置利用秸稈的有效平臺

　　政府應與相關企業充分合作，努力加強秸稈綜合利用實用性技術的研究和開發。要針對不同農作物秸稈特質，通過組織科研院所和高校進行科技攻關，找出低成本、高效率和少二次污染的秸稈利用方法與途徑，變廢為寶。要通過土地流轉等形式加強農民主體之間的合作，以土地集約化經營，著力解決農民土地集約化程度低等問題，為秸稈規模化回收利用提供可操作空間。

　　3、強化管理監督，建立秸稈禁燒的工作網絡

　　各級政府和村民自治組織都要建立相應的秸稈禁燒工作組織，農林、農機、環保、交通、公安消防等各相關職能部門都要參與其中，形成秸稈禁燒和加強綜合利用工作的強大合力。要加大考核獎懲力度，明確職責、突出問責，一層一層傳遞壓力、一級一級落實責任，特別是充分發揮鄉鎮、村等基層組織作用，建立快速反應、群防群治的工作機制。要構建預警機制，把秸稈禁燒工作提前納入工作計劃進行統籌考慮，加強農忙收割期間的田間巡邏工作，真正做到發現在早、預防在先、處置在小。要進一步明確責任主體，把推進節能減排、發展循環經濟、推進農村生態文明建設的內容，細化納入到政府目標管理責任制中。

　　4、強化宣傳培訓，營造秸稈禁燒工作的良好氛圍

　　每年“三夏”、“三秋”時節，提早一個月展開輿論宣傳攻勢，利用廣播、電視、報紙、網絡等新聞媒體，多層次、多角度地加強對秸稈禁燒與綜合利用先進典型的宣傳，及時曝光反面事例。要注重宣傳秸稈焚燒對土地和環境的破壞，同時注重宣傳秸稈綜合利用的技術、方法和途徑，教育廣大群眾自覺抵制秸稈焚燒，主動參與和支持秸稈綜合利用。同時要積極發揮農村基層組織和服務組織作用，加大秸稈綜合利用技術培訓和推廣力度，建立秸稈綜合利用科技示范基地，切實提高農民綜合利用秸稈的技能。

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