摘要：論文分析了高校基本建設項目的特點、項目代建制模式比較，以及高校建設項目代建制中存在的問題風險，并提出了完善我國高校建設項目代建制管理模式的建議和對風險防范機制的思考。
　　關鍵詞：高校建設項目代建制
　　
　　0引言
　　隨著高校擴招以來，高校建設項目不斷增多，投資數量大，我國高校原有的建設項目管理模式如工程指揮部模式、基建管理部門模式等，存在著諸多問題，如在項目決策和可行性研究階段，為了爭取項目早日上馬，存在很大盲目性，可行性研究報告只是為了獲得政府批準的“可批性”報告；施工招標階段，由于施工設計不夠深入細致，合同存在許多不完善的地方，留下較多的缺口；施工管理階段，存在專業管理人員少，不能有效管理；工程監理不能有效發揮作用；項目建成后沒有進行項目建設后評價。造成建設項目工程隱患多，機構設置重復，浪費現象嚴重，“三超”現象層出不窮等嚴重問題。
　　為了提高項目投資效率和效益、保證工程建設質量、規范建筑市場秩序、防治腐敗，2004年7月25日,《國務院關于投資體制改革的決定》中明確提出對非經營性政府投資項目加快實行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，建成后移交給使用單位。本文對于如何完善高校建設項目提出建議。
　　1．高校建設項目特點及代建制模式選擇
　　高校建設項目的資金來源為政府投資、社會捐資及學校自籌，投資單位與使用單位分離，高校建設項目在建設規劃、學校項目工期要求、學校項目工程質量要求的特殊性[1]，而且由于高校提供的教育是一種準公共產品，高校建設項目具有非盈利性質，重項目輕論證，建設管理隊伍力量薄弱，專業管理能力較差。而通過代建制選擇專業的代建單位對學校項目進行建設管理，建設主體與使用主體分開，專業業管理水平明顯提高。一方面，項目使用單位從自身業務需要出發，負責提出項目的功能要求、建設標準，確保建設項目能夠滿足使用單位的功能要求。另一方面，以專業化的代建單位代替使用單位，行使項目建設實施階段的組織管理職責，割斷建設單位與使用單位之間的利益關系，使用單位不直接參與建設，與政府或高校臨時抽調人員成立建設管理單位相比，實現了管理隊伍的專業化，從而有效提高項目管理水平。這可以有效避免在傳統的政府投資項目管理中由于投資、建設、管理、使用四位一體帶來的問題，解決項目管理專業化的問題、有利于遏制腐敗、項目的監管更加規范有力、有利于精簡機構及降低管理費用。
　　從本質上講，實施代建制的關鍵就是處理代建項目的委托代理關系，處理“誰是委托人”、“誰是代建人”、“由誰來選擇代建人”、“怎樣選擇代建人”等問題，實現提高項目投資效率、控制“三超”、防范權力腐敗的治理目標，對上述問題的回答也就形成了兩種不種的代建模式。
　　目前各地代建單位選擇模式各不相同，大致可分為競爭選擇代建單位和指定代建單位兩類[2]。競爭選擇代建單位的模式是指由政府主管部門設立基本的準入條件，采用招標方式通過市場競爭擇優選定代建單位，并實行合同管理。例如:以北京為代表的方式是通過公開招標，綜合評分，選擇分數最高的投標單位為代建單位。競爭選擇代建單位模式，通過公開招標產生代建單位，能夠通過市場機制選擇專業化代建管理隊伍，增強投資項目代建單位選擇的公開透明度，防止權利尋租，降低投資項目建設的總體成本，相比指定代建單位管理模式建設管理服務水平較高。
　　指定代建單位是指政府成立專業代建管理機構，按行政或事業單位管理，由其對所有政府投資項目實行代理建設。這種模式下政府容易協調建設中資金籌措、建設管理等各種問題。以上海、重慶、安徽、貴州為代表的，由政府按行業特征組建若干家投融資公司，對指定項目實行市場化代建。在高校建設項目中，特別是地方院校，作為項目資金來源的政府也具有對指定代建單位的權力欲望，在實施中會帶來一些問題。代建單位選擇市場化程度低，政府投資管理部門與代建單位之間的權責利關系不夠清晰，代建單位具體的義務和權利范圍沒有明確的界定；政府投資管理部門對代建單位的監督和管理仍缺乏有效的方法和手段。由于業務處于相對壟斷地位，代建單位將會缺乏提供優質管理服務的壓力及動力，也違背了代建制的基本原理。
　　競爭選擇代建單位模式具有較多的優勢，在高校項目代建制中應首選市場競爭選擇模式。
　　2.高校建設項目代建制運行中存在的問題及風險
　　在實際運行中，現有高校建設項目代建模式一般是政府和高校委托代建單位實施項目建設管理，代建單位委托設計、施工、監理、材料供應等單位提供建設過程中的相關服務，由于信息不對稱問題，代建單位是以利益最大化為目標的市場經濟主體，在項目建設過程中會存在諸多風險，如項目代建單位選擇過程中的公平公正問題；代建單位的法律地位問題；代建單位可能與設計單位、概算評估機構及政府有關職能部門串通，提高項目概算，代建單位可能與項目施工單位、監理單位、材料與設備供應商一道，虛增項目成本；由于監理單位由代建方選擇，存在利益聯系，監理單位無法在質量及成本控制上進行有效監督；代建單位由于管理不善，承擔風險能力較弱[3]；高校在項目建設中的監督作用弱化以及規避招投標監督管理等問題。
　　3.項目代建制中風險防范措施
　　為了避免項目建設過程的風險，完善代建制，確保建設項目的投資效率和工程質量，建議在項目代建過程的建立如下風險防范機制：
　　①建立專家評審制度，提高概算審批的科學性。
　　為了從投資總額上進行科學控制，真正發揮代建制的作用，應充分保證概算評估機構與代建單位的獨立性。在代建制度上必須要保證概算評估部門的評估報告科學、客觀，而且要盡量能夠避免評估機構與代建單位串通的可能性。為此，項目評估單位必須由投資主管部門建立專家評審庫，評審時隨機從專家庫中抽取，評審專家只對項目負責。同時，項目概算的評估費用必須在項目概算中單列，并由資金管理部門在項目的概算總額中扣除，直接支付給評估單位，其評估費用的計算依據也要與評估項目的投資規模脫鉤，這樣既可以避免評估機構，拿誰的錢替誰說話的局面，也可避免評估機構通過從提高概算中直接受益，加強對概算評估機構的民主監督。
　　②加強高校在項目建設過程中的監督作用，保證項目建設的功能和質量要求。
　　在實踐中，高校在建設過程中監督作用發揮不足，高校建設資金來自政府，代建單位一般為政府投資公司，因此，高校處于弱勢地位，難以發揮高校的監督作用。由于政府投資的代建項目最終要交付給高校使用，因此，要提高高校在項目代建過程的話語權，充分發揮作為項目使用單位的監督作用。在項目代建過程中，既要避免高校過度干預代建單位的工作，影響代建單位的積極性，也要保證項目使用單位的知情權，使其能夠參與有關項目的功能要求、建設標準、質量工期等的監督工作。具體可通過定期召開會議，高校派代表駐項目組等方式解決，特別是在項目初步設計評審、施工圖評審上一定要充分聽取使用單位的意見，并在設計修改中反映和吸納他們的合理意見，在項目的功能定位上，要充分反映使用單位的實際要求，項目設計變更也要及時向使用單位咨詢征求他們的意見，高校有權監督代建單位是否按期按質完成項目，對于使用不符合合同質量要求的材料，有權要求代建單位更換。
　　③保持監理單位與代建單位的獨立性，充分發揮監理單位的監督能力。
　　實施代建制后，項目的建設監理單位由代建單位確定，監理費用也由代建單位負責支付，監理單位就很難對代建單位進行有效的監督。施工單位和代建單位因利益的一致性，極易結成聯盟，阻礙政府及使用單位對項目實施的有效監督。在這種體制下，監理單位很難不考慮代建單位的要求，難以客觀地對項目實施監理。可見，要想發揮監理單位對代建單位的監督作用，首先，在選擇監理單位時應該實施市場化的招標模式；其次，要在監理費用上保持監理單位對代建單位的獨立性，只有在費用上斷絕監理單位與項目建設單位的關系，才能更好地保證監理單位對項目以及項目代建單位的監督，更好地保證監理單位對項目建設單位與建設項目負責。
　　④嚴格執行招投標制度，確保代建單位的管理水平。
　　堅決執行國家招投標管理制度，防止工程招投標規避監督管理行為，防范招投標參與各方（招標人、投標人、中介機構）以種種手段和方法，逃避招投標實質性規定，逃避有關建設行政管理機構的監督管理，從而達到獲取非法或不合理利益的目的，損害他人、社會和國家的利益的行為。在選擇代建單位時，政府部門往往傾向于指定政府的投資公司作為代建單位，投資公司既是項目的投融資主體，也是項目建設的管理主體，這實際上是披著代建制的外衣，重新回到了傳統政府投資體制。
　　4.結語
　　高校建設項目代建制對于解決投資項目“三超”問題有一定作用，但是由于代建制模式還不夠健全，從代建制項目中發生的腐敗問題可以看出它也并不是靈丹妙藥。需要進一步完善法律制度、監督制度、專家評審制度等配套制度，要繼續進一步深化投資體制改革，建立真正市場化意義上的代建制。
　　
　　參考文獻：
　　1.蔣波，學校建設項目代建制管理探析，技術與市場，2009.6。
　　2.張京，淺析代建單位的選擇，中國招標，2007.36.
　　3.祁玉清，謹防政府投資項目代建制中的風險，宏觀經濟管理，2006.1。