摘要：作為國民經濟基礎設施的公路交通的發展有力地促進了國民經濟的發展。公路交通建設資金需求量巨大以及我國公路發展速度快且大規模建設時間相對集中，國家財力投入不足與公路公益性要求產生矛盾。如何理順公路交通建設投融資體制，促進公路交通建設大發展，本文就此進行分析研究提出針對性建議。

　　關鍵詞: 公路,投融資,問題,對策

　　高速公路是社會經濟快速發展的必備條件和必然產物。也是衡量一個國家和地區經濟水平以及現代化程度的重要標志。公路交通建設特別是高速公路建設的關鍵問題是資金投入巨大，公路交通建設資金是制約公路交通建設的瓶頸。

　　一、貸款修路收費還貸政策極大的推動了公路交通建設，對我國公路交通建設起到了非常巨大的作用。

　　GDP年年增長，住行經濟是原動力。公路交通建設的瓶頸是建設資金量大。1978年之后一段時間，市場化剛起步，交通領域的基礎建設似乎無暇顧及，到1980年至1990年這10年內，我國公路交通建設發展緩慢，年均新增公路里程僅有1.45萬公里，相對于年均超過10%的經濟增長率而言，交通運輸逐漸成為國民經濟發展的“瓶頸”。

　　(一)我國公路收費政策的出臺是為了增加公路建設的籌資途徑和投資力度。1984年國務院作出對公路交通發展具有歷史意義的三項重大決定，一是提高養路費征收標準;二是開征車輛購置附加費;三是允許貸款或集資修建的高等級公路和大型橋梁隧道收取車輛通行費。三項重大決定特別是還貸政策極大的推動了公路交通建設的發展。1996年全國公路總里程130公里左右，至2010年底全國公路總里程達到405萬公里。三項重大決定的成效更體現在高速公路的快速發展，僅在決定的四年后的1998年我國擁有第一條高速公路，雖然僅為20.5公里，但實現了我國高速公路零的突破。1999年我國高速公路突破1萬公里，總里程居世界第四位。此后每年以超過5000公里以上的速度發展，2011年建成高速突破1.1萬公里，總量達到8.5萬公里，居世界第2位。預計高速總里程將在2年內超過美國居世界第一。

　　(二)三項決定在特定的歷史時期發揮了它應有的作用。燃油稅改革后交通建設養護資金來源穩定。繼2003年車購費改稅之后，2009年初養路費也隨著燃油稅改革的推進而取消。車輛購置附加費和養路費的改革是征收方式的改革，在取消繁瑣的征收方式之后，新車征收的車輛購置稅取代了車輛購置費。燃油稅改革成功在于征收形式簡單，征收層次高，征收更規范，征收成本低。燃油中征收的養路費，通過更高征收形式，即“稅”的方式直接征收，兩種新的稅進入財政后，通過轉移支付形式，由中央財政撥付給各省市用于公路交通維護和建設。

　　(三)公路交通建設資金需求量大，加大公路交通建設的過程，也促進了GDP的增長。

　　公路交通建設資金需求量大，特別是高速公路，由于高速公路分向分車道行駛并全部控制出入的多車道公路，且具有標準高，質量好，設計車速高，承載和通行能力大，運輸成本低，使用壽命長的特點。因此，對路基、路面、橋梁及隧道均有較高要求，附屬設施有護欄、隔離柵，防眩設施、導標、交通標志、交通標線、綠化的等。土地占用量大。高速公路投入產出歷經幾個階段，80年代末，90年代初，建設高速公路主要在平原地區且連接城市群，早期用地雖良田多，拆遷任務重，但當時拆遷費用低，建造時水泥、鋼材、勞動力成本相對較低，建設成本在2000萬/公里左右，加上車流相對較大，運營狀況較好。

　　由于我國高速公路起步晚，大多數高速公路在2000年之后才大起步，這個階段中，一是材料因價格指數而走高，銀行利率提高，勞動力成本持續走高，征地拆遷費用大幅提高。特別是十一五以來，高速公路為少占耕地，這一階段所建高速公路長隧道、長高橋梁大幅增加，且拆遷費用及建設成本大幅提高，有的省份公里均價持續在6000萬到8000萬之內。以這些工程量大的高速公路在運營期內運營成本又因隧道橋梁多造成電費、消防費用等管理成本持續走高。因此，加大基礎設施建設工作中，構建高速公路網的過程正處在建設成本維護成本持續走高的時期，資金投入大。但在加大投入的同時，也擴大了內需。據有關方面統計，我國大約有七成以上的公路投資用于高速公路。高速公路建設成本高的同時，在特定時期對我國GDP的貢獻率較高。2009年國家為應對經濟危機啟動了4萬億投資計劃。其中約1萬億投入高速公路行業。這些資金的投入起到了拉動內需的作用。帶動了鋼材、水泥、機械、勞動力市場，據測算，每1元錢的高速公路投資可以帶動社會總產值4元，每公里高速公路需1000個勞動用工。由于高速公路建設周期為2-3年，這幾年，仍然為高速公路建設和峻工高峰期。發改委綜合運輸研究所運輸技術研究中心一份預測報告顯示，2012年我國將有9個省份投資在400億至600億之內，有6個省份投資在300億至400億之內。作為基礎設施的公路和高速公路也得到了快速發展的同時，也有力的拉動了GDP的增長。

　　二、當前公路交通建設仍處在大發展時期，收費還貸政策與本應是政府投資的公益性項目產生矛盾。

　　(一)公路投資資金的構成

　　據了解，目前公路投資資金主要來自三個方面，一是政府投資，約占15%。二是收費公路運營獲得的收益和地方政府財政投入約占20%，三是貸款包括建設項目直接貸款和公司貸款，約占60%，公路以外行業的企業和其他非貸款投入約占5%。運營也是貸款建設范疇，由此得出結論;高速公路資金絕大部分來源于銀行貸款。

　　(二)公眾對公路姓“公”的期待，與公路交通建設特別是高速公路大資金需求，財政難以滿足的實際狀況形成矛盾。

　　一方面社會對公路的社會公益性要求比較強烈，有的認為公路要姓“公”應取消收費公路。有關學者也認為高速公路本該是政府投資建設的公益性項目，但是由于某些原因卻用市場化運作。特別是與其他國家相比，我國收費公路數量較多，應取消收費公路的呼聲也很高。

　　另一方面，由于我國公路建設時間集中并資金量巨大，收費還貸政策推行時間不長，投資方和高速承建商還遠沒能收回成本。貸款、征地、建設，高速公路建設單位資產負債率居高不下，高速公路對路基路面高要求的養護成本，運營還本時間長形成高利息等諸多因素，造成資產負債率仍持續偏高。

　　(三)當前收費公路也存在少量公益性。在運營過程中，高速公路的公益性在一定范圍內顯現。除少量應減免的行業車輛外，近年來，全國消費物價指數CPI持續偏高。兩年來，月物價指數同比均在4%以上。人們將菜籃子的沉重歸結為物流費用，認為高速公路收費提高了物流成本，國家有關行政管理部門在制訂綠通車輛全額減免通行費后，高速公路的公益性在一定程度上顯現的同時，收費還貸任務也有所加重。

　　三、公路交通發展的需要，公路交通建設收費還貸政策在一定時期內仍然起到非常重要的作用。

　　(一)交投融資體制改革勢在必行。分析發達國家及我國公路發展狀況，把握交通投融資體制改革步伐，有利于促進公路交通事業的良性發展。

　　德國和意大利分別為1921年1927年建成第一條高速公路，美國第一條高速公路位于西部洛杉磯至帕薩迪的旅游公路，全條6公里，于1940年通車比我國第一條高速早近半個世紀。1949年美國國家公路委員會提出5.47萬公里高速路網計劃，由于資金短缺而被否定，后來再次將路網計劃增加到6.44萬公里。由于資金問題，早期高速均為2車道，并采用40年代技術標準，這些公路在七八十年代因路基橫斷面和線路幾何設計等缺陷進行重建，由于早期投入和經驗不足造成實際花費資金更多。這些國家建造公路特別是高速公路歷史悠久，早期收費公路所占比重較高，資金矛盾相對緩和，我國高速公路建造起步晚，但由于吸取了其他國家建造經驗，修建初期起點較高，且所需資金量在時間上相對集中。基礎設施先行，資金與建設矛盾較為突出。

　　美國等國家的公路交通路網完成后，目前存在收費和不收費高速公路。養護和部分新建資金仍有其他稅種征稅，然后通過財政撥付來實現。因此，收費還貸政策是交通發展在一定時期內的產物。

　　(二)還貸政策實行28年來已收到了明顯成效

　　交通建設投融資體制改革出成效，收費還貸政策的推出，極大的調動了各方積極性。銀行貸款社會民間資本進入交通建設領域，這些改革政策在交通發展的過程中功不可沒，它的出現極大地推動了中國公路交通建設的快速發展。2011年底28年全國公路總里程翻了兩翻，高速公路歷經24年總里程達8.1萬公里，并在一兩年內躍居世界第一。

　　(三)普通收費公路正處于清理撤站過程，高速公路免費尚需時日

　　2009年1月，燃油稅改革的推出，也拉開了二級公路收費站撤站的帷幕。近年來，普通收費公路清理撤站步伐加快。普通公路的養護建設資金已改為燃油稅、車購稅和地方財政等幾部分組成。

　　高速公路短期內無法實現免費通行。高速公路建設資金仍成為發展瓶頸。

　　(1)由于投建時間在90年代末和本世紀初，歷經10多年建設高峰期，雖然路網規劃即將完成，但各省加密高速，以及中西部地區起步較晚地區建設任務仍然繁重。(2)10多年建設高峰貸款建設尚處在還款高峰期。(3)高速公路建設主體，各省市的高速公路沒有相應財力贖回本地區高速公路。

　　根據上述分析，我國公路建設投融資體制改革應區分情況分階段進行。

　　(一)加快普通收費公路的投融資體制改革步伐

　　普通收費公路在歷經二十多年快速發展后，仍然承擔物流主力的作用。養護建設資金應從以下幾方面解決。(1)燃油稅改革后，國家依據各地燃油稅改革征稽收養路費金額撥付的養護經費。(2)車輛購置費改革撥付給各地公路建設費。(3)各級政府財政撥付。

　　由于普通公路收費層次低，各地普通公路征收難度大，群眾對普通公路公益性的企盼，應用三年時間撤消全部普通收費站。步驟如下：(1)政府投資的普通收費公路應及時撤站。(2)經營性收費公路應及時清算，已收回成本和經營費用的堅決撤站，沒有收回成本的應由省、市、縣人民政府通過財政撥付方式限期分批撤站。(3)普通收費公路不再設立新的收費站。(4)國務院交通主管部門應取消地方政府收費還貸公路審批權。

　　(二)高速公路投融資體制改革應穩步進行。

　　高速公路主骨架即將完成，但由于資金負債率高，改革宜穩步進行(1)由于前幾年加大基礎設施建設，高速公路開工率居高，當前宜適當放緩建設速度。(2)高速公路宜延續收費還貸政策。(3)高速公路宜從大規模建設轉到加強經營管理上來。(4)高速公路養護成本高，為保證其發展，宜降低通行費費率，延長收費年限的辦法。這樣高速公路建設、養護資金的來源，還貸壓力將得以緩解。再有20至30年時間，高速公路就能穩步走上投入產出，正常養護的良性循環，在保證其投入產出的良性循環后，政府根據財政狀況調整燃油價格，交通發展狀況推出或不推出輪胎稅。適度提高燃油稅來保證其養護資金。同時，適時在高速公路上撤站。收費公路政策是歷史發展的產物，對交通建設一度起到了非常重要的作用。適時的清除又是民心所向，社會主義現代化建設的需要和必然。