摘要：隨著濱海新區(qū)的開發(fā)開放，近年來天津市因?qū)嵤┙ㄔO(shè)而征收集體土地的量在逐年加大，為保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益，研究解決一些項目批后補償費用落實難的問題，探討通過在項目用地審批前預(yù)存征地補償費用，進一步規(guī)范和加強征地管理。
　　關(guān)鍵詞：征地管理，預(yù)存，征地補償費
　　
　　2006年6月國務(wù)院批復(fù)《天津濱海新區(qū)綜合配套試驗改革方案》，確立了天津濱海新區(qū)作為中國經(jīng)濟第三增長極的地位。隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，天津市迎來了前所未有的發(fā)展機遇，經(jīng)濟發(fā)展進入上升期。2005年至2009年，全社會固定資產(chǎn)投資增幅始終保持在20%以上。特別是2009年，全市固定資產(chǎn)投資增勢強勁，固定資產(chǎn)投資突破5000億元，同比增長47.1%，為近18年來最快增速。見圖4-1
　　
　　圖22005年-2009年天津市固定資產(chǎn)投資增長趨勢圖
　　資料來源：天津市人民政府網(wǎng)站
　　在經(jīng)濟發(fā)展的同時，天津市的人口規(guī)模也穩(wěn)步擴大。在外來人口作用下，2009年末全市常住人口1228.16萬人，比上年末增加52.16萬人。其中外來人口265.99萬人，增加41.99萬人，占全市常住人口的比重為21.7%，提高2.7個百分點。
　　土地是經(jīng)濟發(fā)展和人口增長的載體。根據(jù)《天津市城市總體規(guī)劃（2005-2020）》，到規(guī)劃期末2020年全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模達到1450平方公里，規(guī)劃期內(nèi)需要新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地389平方公里，相當于平均每年新增建設(shè)用地2600公頃，土地資源需求旺盛，征地任務(wù)量巨大。規(guī)劃期的前五年2006年-2010年，全市年均征地面積在6000公頃以上，年均發(fā)生征地補償費在50億元以上。
　　一、目前天津市征地制度建設(shè)概況
　　天津市一直十分重視征地工作，將征地工作視為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的抓手之一，在征地制度建設(shè)方面做了很多有益的嘗試，形成了一套比較完備的制度體系。
　　近年來，天津市在征地管理工作上取得了較大的發(fā)展。在健全征地機構(gòu)方面，2007年征地事務(wù)職能與土地儲備職能分離，成立了市級征地事務(wù)機構(gòu)，隨后陸續(xù)成立了區(qū)縣一級的征地事務(wù)機構(gòu)，為開展征地工作提供了人員保障。在規(guī)范征地程序方面，2007年市國土房管局出臺《天津市征收土地工作程序》，2008年進行了修訂。為實現(xiàn)土地審批與出讓無縫對接，同年發(fā)文進一步明確農(nóng)用地轉(zhuǎn)用土地征收和出讓程序。在補償安置標準方面，2007年4月8日天津市在全國率先實行了征地區(qū)片綜合地價。2008年市國土房管局會同市物價局制定了《天津市征收土地地上附著物和青苗補償標準》。此外早在2004年市政府轉(zhuǎn)發(fā)《天津市被征地農(nóng)民社會保障試行辦法》，為被征地農(nóng)民社會保障安置方式奠定基礎(chǔ)。上述三文件共同構(gòu)成天津市實施征地補償安置工作的制度體系。
　　除上述三個主要方面外，天津市在征地領(lǐng)域的改革創(chuàng)新包括：實行土地征收轉(zhuǎn)用網(wǎng)上審批，提高審批效率；制定天津市集約節(jié)約用地控制標準，提高土地利用效率；根據(jù)國務(wù)院關(guān)于濱海新區(qū)綜合配套試驗改革的批復(fù)，探索并推廣征轉(zhuǎn)分離的土地管理模式，一方面提前落實農(nóng)民的補償安置工作，一方面實現(xiàn)地等項目，提高土地保發(fā)展促增長的能力。
　　盡管國家在一九九九年開始頒布實施現(xiàn)行的《土地管理法》中就對政府統(tǒng)一征地做出了規(guī)定，但是由于復(fù)雜的歷史原因和現(xiàn)實原因，天津市長期以來多頭征地的問題一直十分突出。這些原因包括建設(shè)單位和農(nóng)民習慣舊的直接談判的征地方式、國土部門成立較晚且初期人力不足、征地事務(wù)機構(gòu)長期與土地儲備機構(gòu)及土地整理機構(gòu)聯(lián)合辦公等。因此在實際執(zhí)行中，區(qū)縣政府往往按照項目類型，分別委派園區(qū)管委會、建交委、水利等部門實施征地，有的仍由建設(shè)單位自行實施。由于這些部門和單位對征地的標準、程序和政策不了解，直接與被征地鎮(zhèn)村協(xié)商價格、簽訂協(xié)議，違反了土地管理相關(guān)法律法規(guī)，極易引發(fā)各種矛盾。這其中征地補償是征地問題的焦點。由于大部分補償資金不通過國土部門，不但其補償標準擾亂了整體市場秩序，而且監(jiān)管缺失，無法保證資金及時、足額撥付到位，容易形成拖欠、截留、挪用征地補償費的問題。
　　二、征地補償費預(yù)存制度的產(chǎn)生和發(fā)展
　　為制止亂占濫用土地，防止突擊批地，抑制一些行業(yè)、地區(qū)固定資產(chǎn)投資過快增長，按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》（國辦發(fā)明電〔2004〕20號）要求，2004年國土資源部等七部委，結(jié)合開發(fā)區(qū)清理行動，繼續(xù)在全國范圍內(nèi)深入開展土地市場治理整頓行動。行動清理出拖欠、截留、挪用征地補償費175.46億元，協(xié)調(diào)處理一大批由于征地補償標準、征地工作程序問題引發(fā)的矛盾。針對治理整頓中暴露出來的問題，國務(wù)院要求國土資源部門必須采取有效措施，加強征地實施過程監(jiān)管，規(guī)范征地行為。
　　在全國范圍內(nèi)第一個提出征地補償費預(yù)存制度的地區(qū)是遼寧省。2004年8月遼寧省人民政府下發(fā)《關(guān)于做好征地補償安置工作切實維護農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（遼政發(fā)〔2004〕27號），提出“各市縣在申請征地前，必須落實征地資金，將不低于總額50%的征地補償安置費用存入國土資源部門或征地機構(gòu)設(shè)立的征地資金專戶。”這是征地補償費預(yù)存制度的發(fā)端和雛形，以后各地建立的相關(guān)制度都是在此基礎(chǔ)上發(fā)展完善的。此后，廣東、貴州、海南、江蘇、安徽等省先后對征地補償費預(yù)存制度進行了不同程度的探索，并以省政府或省國土資源廳文件的形式下發(fā)，建立了征地補償費預(yù)存制度。
　　2010年6月26日，國土資源部下發(fā)《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕96號），第一次在全國性文件中提出征地補償費預(yù)存制度，具體規(guī)定是第一條第二款：“探索完善征地補償款預(yù)存制度。為防止拖欠征地補償款，確保補償費用及時足額到位，各地應(yīng)探索和完善征地補償款預(yù)存制度。在市縣組織用地報批時，根據(jù)征地規(guī)模與補償標準，測算征地補償費用，由申請用地單位提前繳納預(yù)存征地補償款；對于城市建設(shè)用地和以出讓方式供地的單獨選址建設(shè)項目用地，由當?shù)卣�府預(yù)存征地補償款。用地經(jīng)依法批準后，根據(jù)批準情況對預(yù)存的征地補償款及時核算，多退少補。
　　三、在天津市實行征地資金預(yù)存制度的必要性
　　結(jié)合目前具體的工作，我們認為現(xiàn)在天津市實行征地補償費預(yù)存制度的必要性主要體現(xiàn)在以下三個方面：
　　（1）貫徹落實國家方針政策，維護被征地農(nóng)民權(quán)益的需要
　　國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權(quán)益的緊急通知》（國辦發(fā)明電〔2010〕15號）中要求：“嚴格執(zhí)行農(nóng)村征地程序，做好征地補償工作。征收集體土地，必須在政府的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導下依法規(guī)范有序開展，不得強行實施征地。要嚴格執(zhí)行省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布實施的征地補償標準。要加強對征地實施過程的監(jiān)管，確保征地補償費用及時足額支付到位，防止出現(xiàn)拖欠、截留、挪用等問題。”國土資源部《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕96號）也明確要求：全面實行征地區(qū)片綜合地價，確保補償費用落實到位；規(guī)范征地程序，提高征地工作透明度；國土資源部門在政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導下，依法規(guī)范有序開展征地工作。該文件明確提出了探索完善征地補償款預(yù)存制度的要求。因此，規(guī)范征地工作，實施統(tǒng)一征地和征地補償費預(yù)存制度是貫徹落實國家方針政策，維護被征地農(nóng)民權(quán)益的需要。
　　（2）保障經(jīng)濟社會發(fā)展，做好重點項目用地服務(wù)的需要
　　近年來，天津市經(jīng)濟社會發(fā)展進一步加速，重大基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)項目集中開工建設(shè)，用地需求壓力較大。重點項目征地工作中一些不規(guī)范行為影響了用地保障工作。如有的區(qū)縣與被征地村協(xié)商征地補償標準隨意性大，造成同一項目的不同部位補償標準懸殊，引起農(nóng)民不滿；有的將征地工作與其他無關(guān)事項打包簽定協(xié)議，由于打包事項沒有解決，影響項目征地報批和開工建設(shè)；還有部分項目不按規(guī)定支付征地補償費，造成群眾上訪，導致征地工作被動。為保障天津市經(jīng)濟社會發(fā)展，做好重點項目用地服務(wù)工作，有必要進一步規(guī)范征地行為，實施統(tǒng)一征地和征地補償費用預(yù)存制度。
　　（3）減少違法用地數(shù)量，提高國土資源管理水平的需要
　　部分區(qū)縣政府在建設(shè)單位需要用地時，委托相關(guān)行業(yè)主管部門實施征地。這些部門對征地政策不了解，與被征地村商定征地價格后簽定協(xié)議，直接將費用撥付給被征地村和農(nóng)民，沒有按照規(guī)定履行告知、確認、聽證、審批、公示等法定程序，也沒有將社保費用打入社保專戶，就開始拆遷、施工，形成事實上的違法用地。在國土資源部門后期補辦征地手續(xù)時，由于社保費用沒有落實，或者被征地農(nóng)民拒絕履行征地程序等原因，導致項目用地無法正常依法批準，增加了全市違法用地數(shù)量。2008年，監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯(lián)合下發(fā)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（第15號令），對違法用地數(shù)量較多的地方政府進行問責。規(guī)范征地管理，實施統(tǒng)一征地和征地補償費用預(yù)存制度，有利于減少違法用地數(shù)量，提高依法用地、依法管地水平。
　　四、在天津市實行征地資金預(yù)存制度的可行性分析
　　天津市實行征地補償費預(yù)存制度已經(jīng)具備的基礎(chǔ)條件如下：
　　（1）征地補償標準有法可依
　　2007年公布《天津市征地區(qū)片綜合地價標準》，近期即將完成修訂；2008年公布《天津市征收土地地上附著物和青苗補償標準》。這兩個標準保證征地補償費測算結(jié)果科學合理，按此預(yù)交的補償費能夠滿足補償安置要求。
　　（2）征地事務(wù)機構(gòu)隊伍壯大
　　2007年成立市征地事務(wù)機構(gòu)-天津市開墾征地事務(wù)中心，2008年成立全市12個涉農(nóng)區(qū)縣國土資源分局的征地事務(wù)機構(gòu)。經(jīng)過三年的發(fā)展，兩級征地事務(wù)機構(gòu)的實戰(zhàn)經(jīng)驗不斷豐富，人員素質(zhì)不斷提高，干事力量不斷增強，有能力、有思路、有信心完成補償費收付管理和征地組織實施等一系列工作。
　　（3）區(qū)縣實踐基礎(chǔ)比較廣泛
　　區(qū)縣國土資源部門自發(fā)實行征地補償費預(yù)存制度比較普遍。12個涉農(nóng)區(qū)縣中有9個曾采取過類似措施，占到75%。絕大多數(shù)區(qū)縣國土資源分局在調(diào)查中表示支持建立征地補償費預(yù)存制度，呼聲很高。
　　（4）社保資金預(yù)存制度施行
　　2010年11月，市人力資源和社會保障局、市財政局、市國土房管局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險預(yù)存費的通知》（津人社局發(fā)〔2010〕58號），開始實行被征地農(nóng)民社會保障費用預(yù)存制度。該制度與征地補償費預(yù)存制度具有很多相似之處，可以彼此借鑒。
　　綜上所述，在天津市實行征地補償費預(yù)存是必要而且是可行的，它針對當前存在征地補償渠道不規(guī)范的情況，不能從制度上保證補償費按時足額到位，導致出現(xiàn)補償費按時足額到位，直接引發(fā)一系列不穩(wěn)定社會因素的問題，將征地補償費的落實情況納入建設(shè)用地審批內(nèi)容中，并由國土資源管理部門對資金收付進行統(tǒng)一監(jiān)管，既加強征地管理工作的力度，進一步規(guī)范征地工作秩序，又實現(xiàn)征地資金陽光運轉(zhuǎn)，切實保護了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
　　
　　
　　參考文獻：
　　㈠國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權(quán)益的緊急通知》（國辦發(fā)明電〔2010〕15號）
　　㈡國土資源部《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕96號）
　　㈢天津市人力資源和社會保障局、天津市財政局、天津市國土資源和房屋管理局《關(guān)于規(guī)范被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險預(yù)存費的通知》（津人社局發(fā)〔2010〕58號）
　　㈣遼寧省國土資源廳《關(guān)于改進征地補償費用預(yù)存制度的通知》（遼國土資發(fā)〔2009〕181號）
　　㈤廣東省國土資源廳《關(guān)于試行征地補償款預(yù)存制度的通知》（粵國土資發(fā)〔2005〕153號）
　　㈥江蘇省國土資源廳《關(guān)于實行預(yù)存征地補償款制度的通知》（蘇國土資發(fā)〔2007〕175號）