城市管理論文發表期刊推薦《城市建設理論研究》雜志是經新聞出版總署批準，中國商業聯合會主管、商業網點建設開發中心主辦，聯合國全人類發展中國協會、科技部科學技術進步研究所、中國社會科學院城市發展與環境研究中心指導，面向國內外公開發行的國家級科技類期刊。旬刊：上旬為時政綜合概要；中旬為學術交流；下旬為城市建設深度報道。

　　摘要：集體建設用地使用權，關系到節約用地、推進城鎮化進程、增加農民收入的重大問題，其使用權的流轉，有利于盤活集體建設用地，提高利用效率，保護耕地；有利于逐步實現國有土地與集體土地“同地、同價、同權”，形成統一、開放、競爭、有序的城鄉建設用地市場體系。本文結合自身多年的實踐經驗，對農村集體土地確權發證工作的相關問題進行了全面的探討。

　　關鍵詞：農村集體土地所有權,使用權,確權發證,問題,措施

　　1確權發證工作的意義

　　通過農村集體土地確權發證，依法確認農民土地權利，強化農民特別是全社會的土地物權意識，從而有利于解決農民集體土地權屬糾紛，切實維護農民的權益；農村集體土地確權發證，是落實最嚴格的耕地保護制度，是保障國家糧食安全的客觀需要。人多地少的基本國情，經濟社會的發展，土地資源的制約，決定了只有保護與利用好有限的土地資源，統籌考慮吃飯和建設、生存和發展問題，明晰每塊土地的所有權和使用權的權利歸屬，查清每塊土地的面積、空間位置、利用狀況等并登記造冊，確認農民集體、農民與土地的長期穩定的產權關系，建立健全農村土地流轉機制，調動廣大農民群眾保護耕地的自覺性和主動性，依法處理違法違規占用的土地資源，才能真正把最嚴格的耕地保護制度落到實處；農村土地利用粗放浪費現象還大量存在，節地挖潛的空間較大，為加快推進土地整治工作，必須以農村土地確權和登記為基礎；只有通過深化改革，還權賦能，才能最終形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，建設城鄉統一的土地市場，促進農村經濟社會發展，實現城鄉統籌發展。

　　2確權發證工作的依據

　　農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，均屬于農民集體所有，包括宅基地和自留地、自留山等。《中華人民共和國土地管理法》第2章第10條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理已經分別屬于村內2個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”。第11條“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認有權。農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”。《土地登記辦法》明確指出“農民集體土地所有權人應當持集體土地所有權證明材料，申請集體土地所有權初始登記”。“依法使用本集體土地進行農業生產的，當事人應當持農用地使用合同，申請集體農用地使用權初始登記”。2010年中央一號文件指出：“力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織”。開展農村土地整治，把城鄉建設用地嚴格控制在年度土地利用計劃內，統一管理，確保城鄉建設用地總規模不突破，確保維護農民利益。三部委聯合下發通知和工作意見，要求本著尊重歷史、注重現實的原則，確保有利于生產和生活，促進社會的和諧穩定，在全國土地調查成果以及年度土地利用變更調查成果基礎上，依法有序開展確權登記發證工作。

　　3確權發證的原則

　　開展確權發證工作一定要依據有關法律、法規，以便民、高效、因地制宜、急需優先和全面覆蓋的原則推進，始終要把便民、利民、護民的宗旨貫穿到整個確權發證工作的全過程，同時要盡可能提高工作效率。各地要根據自己的具體條件，在確保農民土地權益不受損害的前提條件下，制訂出適合當地的實施細則；對需開展綜合整治和流轉的農村土地，要優先進行確權登記、發證；對綜合改革實驗區、農村承包經營權登記試點地區、城鄉結合部等土地確權登記發證，要滿足改革發展和穩定需要。全面覆蓋原則即確權登記發證應覆蓋到全部農村集體土地，包括屬于農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地等。

　　4確權發證工作思路

　　4.1工作方法

　　在確權發證過程中要充分利用第二次土地調查、年度土地變更調查中形成的集體土地權屬調查資料、圖件，以及《土地權屬界線協議書》、《城鎮地籍調查規程》等各種資料，以大比例尺地籍調查成果為基礎，摸清每宗土地的權屬、界址、面積和用途，按統一的宗地編碼模式，完善地籍調查成果，為集體土地的確權發證提供依據。

　　4.2工作步驟

　　4.2.1前期準備階段。在該階段要做好以下工作：成立領導小組；編制工作方案；前期調查準備；培訓有關人員；做好輿論宣傳等。

　　4.2.2具體實施階段。在該階段要做好以下工作：調查確定轄區內土地所有權主體權屬界線、集體建設用地使用權、宅基地使用權界址；繪制界線走向圖，完成指界人確認蓋章及集體建設用地和宅基地使用權地籍調查等有關的測量工作；建立農村地籍管理信息系統；繪制宗地圖、生成權屬調查表；申請確權登記；申請審核；進行公告；簽署審核意見，報縣級以上人民政府審批；發放證書；對有爭議的地塊、插花地、飛地、無權源土地做好調處。

　　4.2.3總結、整理、檢查階段。農村集體土地確權發證工作領導小組辦公室，要對轄區內確權發證工作進行全面細致的總結和檢查，確保每宗土地的測量和登記準確、合法、有效；同時對整個確權發證工作的組織實施情況進行總結，將好的工作做法、經驗、體會及工作中遇到的問題和處理方法，及時整理總結成檢查報告并逐級上報。

　　5工作中可能會遇到的問題及對策

　　本著維護廣大農民的切身利益，促進農村經濟發展和整個社會穩定和諧。對工作中遇到難題，要采取切實的措施。

　　5.1歷史遺留問題

　　由于歷史的原因一些土地的權屬存在爭議和權屬證明材料不全。確權發證涉及到各村、組、鄉鎮之間土地權屬界線劃分，有的界線不清，權屬不明，存在權屬糾紛，可供利用的證明材料又由于人員的變動不完整；有的地方存在少批多建、未批先建等違規用地問題；有的地方還存在“小產權房”和城鎮居民購買農村宅基地沒有到土地登記機構辦理相關變更登記手續等問題，給確權發證工作帶來了一定的難度。

　　對策：針對確權中出現的權屬爭議和證明材料不全的問題，依照《土地權屬爭議調處處理辦法》，采取因地制宜、尊重歷史、注重現實的原則，充分利用現有的證明材料。對于復雜疑難的權屬問題，積極采取有效措施及時解決，做好調查處理，以免引起新的土地權屬糾紛；對于違法宅基地和集體建設用地和符合土地利用總體規劃與村鎮規劃以及有關用地政策的，必須由縣局土地執法部門依法依規處理后方可登記；對于“小產權房”建設，應嚴格按照國家有關文件進行處理。

　　5.2群眾和干部思想認識不到位

　　在確權發證工作中，存在很大一部分群眾和少數基層干部思想認識不到位，對開展確權發證工作的意義和目的認識不夠，特別是對宅基地確權登記的重要性沒有充分認識，致使在指界簽字蓋章時不積極配合，有的甚至直接影響本宗地與相鄰宗地界址的界定，對確權發證工作造成很大的被動。

　　對策：廣泛發動確權發證，做好輿論宣傳。要多層次、多形式、多渠道地對農村集體土地確權發證工作的重要性、法律依據和意義進行宣傳發動，通過廣播、明白紙、宣傳車、報紙、網絡和電視等新聞媒體，讓廣大農民群眾充分認識到該項工作的重要性，創造良好的輿論氛圍和工作環境，調動廣大農民群眾參與的積極性。

　　5.3確權發證工作秩序混亂

　　在確權發證工作中存在極少數人員不按規程辦事、弄虛作假、徇私舞弊、填報表格不全面、土地所有權人員蓋章不完全、證書沒有發放或發放不到位等問題，擾亂了確權發證工作的正常秩序。

　　對策：針對工作中存在的不按規程辦事的情況，要嚴格執行相關法律規定，填制國土部門統一印制的土地登記表格，按照確權發證工作的具體流程辦事，確保資料的全面、完整和規范，不得弄虛作假、徇私舞弊、胡亂發證。同時要以制度制約每位工作人員，要求國土、財政、農業部門加強協調配合，各司其職，各負其責，將工作的開展情況、匯總統計情況等按時向領導小組匯報，領導小組要定期通過一定的方式進行通報，定期或不定期進行督導檢查。

　　5.4工作經費落實不到位

　　農村集體土地確權登記發證時間緊、任務重、難度大，需要大筆的經費用于完成此項工作，沒有足夠的經費是無法按時保質完成該項工作的。目前仍有個別地方存在經費撥付不到位的問題，嚴重影響工作的順利開展。

　　對策：針對經費撥付不到位的問題，要求各級政府高度重視，確保工作經費的落實到位。按照2010年中央一號文件的要求，農村集體土地確權發證工作的工作經費列入財政預算，嚴格執行財經紀律，嚴格執行國家相關收費標準，嚴禁借機亂收費，加碼收費，要加強對專項經費的管理和監督，切實做到專款專用，陽光透明。

　　參考文獻

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