城市管理論文發表期刊推薦《現代城市研究》創刊于1986年，本刊為雙月刊，南京市建設委員會主管，南京城市科學研究會主辦。國內統一刊號：CN：32-1612/TU，國際刊號：ISSN：1009-6000。

　　摘要:推進社會管理創新，是構建社會主義和諧社會的重要任務，亦是檢察機關的重要職責。作為推進社會管理創新的主體，基層檢察院在參與社會管理創新中，應當在遵循原則的基礎上，以檢察工作為主線，通過打擊與預防、教育與保護、法律監督、化解社會矛盾等途徑，經過先期的調查研究，探索推進社會管理創新的有效措施及管理機制，積極參與社會管理創新。

　　關鍵詞:參與社會管理,檢察機關,機制創新

　　一、社會管理創新背景

　　社會管理，是指黨委和政府以及其他社會主體，運用法律、法規、政策、道德、價值等社會規范體系，直接或間接地對社會不同領域和各個環節進行服務、協調、組織、監控的過程和活動，它與中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設密切相關，是社會建設的重要內容。在計劃經濟時期，政府是社會管理的唯一主體。隨著市場經濟的發展，各種經濟成分應運而生，社會結構也相應復雜，如隨著城市化進程的不斷深入引發的城鄉結合部治安問題；民工潮的涌起產生的流動人口管理困難；支撐公眾法律意識增強的司法資源等，僅靠行政手段協調諸如此類的多元化矛盾顯得力不從心，政府作為社會管理的唯一主體，顯然已經不能適應時代的發展。

　　新的社會管理問題和管理要求，誘致社會管理創新機制的萌生。從近年來社會管理模式變化看，社會組織參與社會管理取得了很大的成效且有更加發揮其作用的趨勢，如2004年黨的十六屆四中全會提出“整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”；2006年黨的十六屆六中全會強調政府與社會的關系是“在服務中實施管理，在管理中體現服務”；2012年黨的十八大報告列出專題論證社會管理和社會建設。因此，社會管理主體趨于多元化，社會管理結構趨于網絡化，社會管理的創新應與時俱進，趨于時代化。

　　二、檢察機關參與社會管理創新的意義和途徑

　　加強和創新社會管理，是從黨和國家事業發展全局出發確定的一項重大戰略任務。2009年12月，中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康同志在全國政法工作會議上，明確了推進社會管理創新是包括檢察機關在內的政法機關的三大職責任務之一。因此，作為檢察機關，特別是基層檢察院，應當深刻認識到檢察機關是推進社會管理創新的重要主體，充分發揮檢察職能作用，促進社會管理水平提升，作為檢察工作的重心之一。在黨委領導下，檢察機關與政府、社會組織共同參與社會管理是正確履行檢察機關工作職責的重要內容。

　　（一）檢察機關的法律監督職能，決定了參與社會管理創新的必要性

　　社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。其目的是通過制定包括法律法規在內的社會規則，并通過行政、司法等執行手段，來實現建立在公平正義價值基礎上的社會秩序和社會進步。檢察機關的根本職責在于維護國家法律的正確實施，承擔著打擊刑事犯罪、查辦和預防職務犯罪、對訴訟活動的法律監督等任務，對推動法制健全和法治實現具有重要意義，是社會管理創新的應然主體。所以，法律監督的本身即是參與社會管理。

　　1.檢察機關參與社會管理創新的法律地位支撐。我國憲法第129條和人民檢察院組織法第1條對我國檢察機關的性質均作了明確規定，即“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。具體理解為：我國檢察機關是一個完整獨立的機構體系，體系內部實行的是上級領導下級檢察機關的體制；人民檢察院與人民法院和人民政府同為國家機構中的一個獨立系統，它依法獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。檢察機關的這一法律地位，決定了其在維護國家法律的統一正確實施、保障社會公平正義等方面發揮著不可替代的作用。

　　2.檢察機關參與社會管理創新的職能作用支撐。人民檢察院組織法第4條規定：“人民檢察院通過行使檢察權，鎮壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護國家的統一，維護無產階級專政制度，維護社會主義法律，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有制的財產和勞動群眾集體所有的財產。人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭。”從上述規定以及檢察實踐看，檢察機關通過履行職能作用，在偵查、逮捕、公訴等環節，實現了國家法律的統一實施任務。從而提升了在社會管理中的監督水平。

　　3.檢察機關參與社會管理創新的職業道德支撐。檢察官職業道德是檢察官在行使檢察權、履行檢察職能的過程中，或者從事與之相應的活動時應當遵守的行為規范。2009年9月3日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第十八次會議通過的《檢察官職業道德基本準則（試行）》對檢察官的職業道德概括為“忠誠、公正、清廉、文明”八個字。這八個字蘊含的意義重大，是對檢察官在行使檢察權時其職業道德高下的一個重要考量：只有忠誠，才能不負黨的重托，才能取信于民；只有公正，才能正確實施法律；只有清廉，才能杜絕司法不公；只有文明，才能提高公信力。良好的公信力為檢察機關參與社會管理創新提供了社會保障，社會管理創新離不開這樣一支高素質的檢察隊伍。

　　4.檢察機關參與社會管理創新的社會政策支撐。加強和創新社會管理，是黨從國家事業發展及社會和諧穩定的高度為出發點，而確定的一項重大戰略任務。2007年黨的十七大報告進而明確要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2009年12月，中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康同志在全國政法工作會議上，安排部署了全國政法機關深入推進“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作，明確了推進社會管理創新是包括檢察機關在內的政法機關的三大職責任務之一，從而把推進社會管理創新提升到一個新的高度。因此，檢察機關不僅是參與社會管理創新的應然主體，也是社會管理創新的推動力量。

　　（二）檢察機關的執法辦案工作實踐，決定了參與社會管理創新的可行性

　　社會管理創新的意義在于構建社會主義和諧社會，而和諧社會的構建自然與公平正義的社會需求息息相關。所以維護公平和正義，不僅是當代國際司法活動的主旋律，也是檢察機關的應有之責。作為法律監督機關，人民檢察院通過對貪污賄賂和瀆職侵權等職務犯罪活動依法進行偵查、對刑事犯罪提起公訴、對司法不公依法進行訴訟監督，從而維護和實現社會公平正義。所以說，參與社會管理創新是檢察機關應擔負起的職責，同時也完全有能力做好這項工作。

　　1.執法辦案活動的開展，為檢察機關參與社會管理創新提供了現實途徑。檢察機關通過履行偵查、批準逮捕、審查起訴、支持公訴等法律監督職能，有效調整社會關系，保護國家利益和公民合法權益。在執法辦案實踐中，建立了相應的機制和制度，這些機制和制度對社會管理創新是一種經驗借鑒。如在公訴權的行使中，“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”這一相對不起訴的法律規定，其中所包含的刑事和解，既是對寬嚴相濟刑事政策的最好詮釋，又是社會管理創新的重要舉措。在偵查權的行使中，檢察建議的使用，也是參與社會管理創新的一種途徑。

　　2.社會問題的明顯增加，為檢察機關參與社會管理創新提供了社會需求。當前，我國正處于經濟轉型、社會關系不斷調整、各種利益沖突逐步顯現的特殊而關鍵的時期，正如胡錦濤總書記在專題班上說指出的“我國社會管理領域存在的問題，是社會發展水平和階段性特征的集中體現”。這些“階段性特征”體現在階層群體沖突增加、人口流動性問題、價值觀的失衡等。如土地拆遷中的暴力爭端、城市化進程中的社會治安、老人倒地扶不扶的爭議，這些“階段性特征”勢必引發新的社會管理問題，迫切需要檢察機關通過強化服務意識、延伸服務觸角、履行監督職能來把這些問題解決好、落實好，從而解決當前社會矛盾、維護良好的社會秩序。

　　三、參與社會管理創新的工作原則及工作重點

　　（一）參與社會管理創新應當堅持的原則

　　檢察機關參與社會管理創新，在找準推進社會管理創新的契合點的同時，應當堅持務實原則，才能為推動民主法治、公平正義、和諧社會的實現發揮作用。

　　1.以人為本。曹建明檢察長在2011年7月16日召開的第十三次全國檢察工作會議再次強調，檢察機關應當堅持檢察工作的人民性，更加關注保障和改善民生。社會管理創新工作是一項系統性、復雜性的龐大工程，必須牢固樹立執法為民的觀念，努力使各項創新舉措滿足群眾需求、符合群眾愿望，維護群眾權益、解決群眾困難，切實維護人民群眾的根本利益。所以說，保障和改善民生是社會管理創新的重點，也是檢察機關參與社會管理創新的落腳點。

　　2.注重可操作性。既然是創新，就是運用以前沒有的手段、方式方法、機制等進行社會管理，那么，在采取一項新的管理形式前，必須進行調查研究，分析其可行性和科學性，形成社會管理創新機制、方式方法、手段的長效性。這樣社會管理創新工作才有生存、發展的根基，才能切實服務地區經濟發展和服務當地群眾。

　　3.選準立足點。社會管理的范圍較廣，各地區實際情況也不盡相同。所以，社會管理創新不可能按照一個模式來運行，檢察機關在開展參與推進社會管理創新工作中，必須結合本地區的社會管理問題實情，因地制宜，創新符合本地區實際的社會管理新形式。

　　（二）參與社會管理創新的工作重點

　　檢察機關推進社會管理創新應當首先堅持立足本職的原則，必須緊緊圍繞檢察工作主題，不能偏離工作中心，刻意、片面追求在社會管理中取得創新成效。

　　1.從嚴厲打擊嚴重刑事犯罪、保障人權角度，不斷強化和提升法律監督能力，維護司法公正，弘揚正義。一是加大抗訴工作力度。要認真注意審查重罪輕判即依法應該判重刑甚至極刑的案件而從輕判處。如應該判處死刑立即執行的案件判處死緩，應該依法判處無期徒刑以上刑罰的卻判處無期以下徒刑。二是加大對刑事立案監督的力度。檢察機關應該把刑事立案監督做為檢察監督的一個重點，在不斷加大監督工作力度的同時，要搞好有關檢察立案監督工作的社會宣傳，努力擴大案源渠道。

　　2.從大力查處國家公職人員職務犯罪，加強和改善黨群關系、干群關系，維護執政黨權威高度弘揚社會正義，維護社會穩定有序。在當今腐敗現象還未有效遏制，重點單位、重點部門、重點崗位職務犯罪發案率較高的情況下，檢察機關應該堅持“兩個突出”，即突出大案要案的查處，突出重點部門重點案件的查處。在抓緊大案要案和重點部門案件查處的同時，積極探索開展和搞好預防職務犯罪工作的新路子，以各種形式加大反腐宣傳，提高公民依法治國觀念，以扎扎實實的查處職務犯罪的實際行動和豐碩成果，為構建社會主義和諧社會大廈添磚加瓦。

　　3.依法妥善處理好涉檢、涉法上訪案件，努力消除和化解社會矛盾，增強和改善黨群、干群關系，實現社會穩定和人與人之間的和諧。社會主義和諧社會是一個穩定有序的社會，一個混亂秩序、動蕩不已的社會，與和諧社會是格格不入的。檢察機關應堅定地貫徹執行黨中央社會建設的方針，結合檢察職能和各地工作實際，從戰略高度深刻認識轉型時期的各種社會矛盾。所以依法處理好屬于檢察機關管轄涉法上訪和其他控告申訴案件，是當前檢察機關維護社會穩定，構建社會和諧環境的一項重要任務。

　　（三）參與社會管理創新的路徑

　　當前我國正處于經濟社會發展的重要戰略機遇期和社會矛盾凸顯期，隨之產生的社會問題也日益復雜，作為檢察機關，從其職能看，參與社會管理創新的途徑，重點在于配合有關部門做好特殊人群幫教管理、職務犯罪預防、寬嚴相濟刑事政策的貫徹、社會矛盾的化解等。

　　1.創新未成年人社會管理機制。未成年人是檢察工作的重點人群之一，探索預防未成年人犯罪的新途徑、新方法，是檢察機關緊密結合檢察工作實際，深入推進社會管理創新的重要工作內容之一。

　　2.加大職務犯罪預防工作。當前，我國還處于職務犯罪高發期，單純的懲治已經不能有效杜絕職務犯罪，只有懲防并舉、標本兼治，才能徹底鏟除滋生職務犯罪的土壤。預防職務犯罪工作，是檢察機關的一項重要法律職能，也是檢察機關參與社會管理創新的一個重要切入點。

　　3.促進特殊人群受益社會管理創新。推行社區矯正工作，是充分運用社會機制，整合社會資源，加強對緩刑、管制、剝奪政治權利、假釋及監外執行等各類對象管理和改造的一條重要途徑，也是檢察機關深入推進社會管理創新的重要內容。

　　4.注重化解社會矛盾。認真落實寬嚴相濟刑事司法政策，依法對輕微犯罪從寬處理，對當事人達成和解和輕微刑事案件寬緩處理。加強控告申訴工作，嚴格落實涉檢信訪首辦責任制，高度重視初信初訪，切實加大工作力度，依法妥善解決群眾合法合理訴求。

　　四、參與社會管理創新的機制完善

　　檢察機關參與社會管理創新，并不是單純地將法律觸角向社會管理領域延伸，更要注重方式方法，正確處理與相關部門在相關環節產生的關系問題，從而建立起科學有效的管理創新機制。

　　（一）聯動機制

　　檢察機關在行使職權時，必然與相應機關發生聯系，如行使偵查權與監察機關、社會管理領域等行政機關的配合；行使監督權與偵查機關、審判機關、監管機關的溝通協作。這種程序性權力與實體性權力的聯動與銜接，是檢察機關參與社會管理創新的主要內容之一。

　　1.偵查權的行使。通過依法查處國家公職人員在社會管理活動中的職務犯罪案件，促進社會管理部門和國家工作人員正確履行管理職責，同時，堅持“懲防并舉，預防為先”的方針，加強懲防職務犯罪，規范社會管理權力運行。

　　2.公訴權的行使。因追訴漏罪、重大疑難案件的提前介入而引發的與公安機關的公訴與偵查關系；為維護被告人的正當權益而引發的與律師的控辯關系；為了提高訴訟效率，對輕微的刑事案件等適用簡易程序而引發的與審判機關的控審關系。

　　（二）延伸機制

　　法律監督權具有規范性、程序性和有限性的特性。檢察機關參與社會管理創新，則應在正確行使檢察權的前提下，對行政權力的行為加強協調與監督。

　　1.檢調對接。2011年7月26日最高人民檢察院頒布《關于開展檢調對接試點工作的意見》，從意見中可知，“檢調對接”是指為更好地化解社會矛盾，檢察機關對于受理的民事申訴案件、輕微刑事案件，可以委托人民調解組織先行調解，根據調解情況再依法作出處理決定，共同促進當事人和解息訴。它是人民調解、司法調解、行政調解相結合的社會矛盾糾紛綜合性調解機制，是加強社會管理的重要創新。

　　2.行刑對接。司法實踐中，工商、稅務、藥監等行政執法機關有案不移送、以罰代刑的現象頗多，影響了社會經濟的健康發展。啟動行刑對接，不僅是檢察機關立案監督工作的新亮點，也是參與社會管理創新的一種途徑。如建立信息共享機制，使檢察機關及時掌握行政執法機關查處假冒偽劣產品、食品安全監管等情況，對受到行政處罰后構成犯罪的再給予刑事制裁，震懾不法分子，促進市場管理。

　　（三）創新機制

　　當前，社會管理領域存在不少隱患，檢察機關理應對社會管理協作、漏洞和缺失銜接、群眾訴求和矛盾的協作處理、民事行政訴訟監督等方式進行探索和創新。

　　1.公益訴訟。市場經濟的發展，引發經濟體制的變化，隨之而來產生的環境污染、國有資產流失、侵害消費者權益等違法行為日益增多。對于這種損害國家利益、社會公共利益、不特定多數人利益的違法行為的處理方式，導致公益訴訟應運而生。檢察機關參與公益訴訟，為公民民主權利的行使提供了新的法律途徑，使公民監督國家公共事務管理的權利得到了司法保障。

　　2.民事、行政檢察權的擴展。民行檢察監督是檢察訴訟監督中比較有特色的檢察業務，對于維護司法公正和社會穩定具有重要和不可替代的作用，檢察機關在行使民事行政檢察權時，應當在內容、形式、效力上不斷發展和完善。如建立申訴審查機制，依法保障當事人的申訴權利；建立民事裁判執行監督機制，依法保障當事人的勝訴權利；建立執行案件的審查機制，依法保障當事人的救助權利。