【摘要】我國在城市減災防災方面起步較晚，在多年借鑒學習的基礎上，結合中國社會經濟發展現的現狀，在相關領域取得了一定的成果。但是中國的減災防災能力和相關體系與發達國家相比依舊處于落后地位，而且多年的研究和實踐主要集中在大中城市。隨著我國城市化進程的加快，縣域中心城市的社會財富不斷增長，從2008年5.12汶川地震可以看出在人員傷亡、財產損失、城市破壞度最嚴重的是北川、平武、汶川等減災防災能力最薄弱的縣域中心城市。因此，強化縣域中心政府的城市安全意識，建立并完善減災防災體系。加強各項基礎設施建設，提高縣域中心城市減災防災建設力度不能不引起重視。當務之急是結合各縣域中心城市的社會經濟實情，因地制宜的調整和加強城市的減災防災能力。
　　【關鍵詞】縣域中心城市城市安全減災防災體系公共服務設施城市減災防災能力
　　我國是一個自然災害多發且受災區面積廣的國家。隨著城市化進程步伐的加快，由城市擴張、人口集中、財富積聚以及工業化程度提高引起的城市人為災害種類不斷增多、發災頻率增加，加之城市文明度的提升和對城市生命線系統的高度依賴，災害的損失程度也成直線上升�；仡櫲祟惿鐣�的發展史，我們清醒的認識到今天的縣級城市經過一定時期的發展必然會到達并超過國內現有大城市的規模�？v觀城市的受災歷史，要求我國在飛速發展的今天必須具有前瞻性。在縣級城市的規劃建設方面加大對城市的安全管理、加強城市減災防災的建設力度，確保城市在安全的前提條件下實現長期的可持續發展。本文將在我國城市減災抗災方面實際情況分析的基礎上，針對縣域中心城市存在的具體問題的基礎上根據實情提出可行的系列建設發展思路。
　　1、 我國在城市減災防災方面的現狀分析
　　我國在城市災害方面與美國、日本等發達國家相比起步較晚。雖然從新中國成立之際就著手開展我國的災害工作，并針對災害頒布了相關的一系列法律法規，如：《共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國防洪法》等，但是從已有水平來看在城市綜合減災防災方面依舊出于落后水平。
　　1.1我國現行防災體系
　　我國目前的災害管理是按災種劃分的，分別由氣象、水利、國土資源、海洋、農業、林業、消防、環境、防疫和地震等部門承擔相應災種的管理職責，屬于單項災害管理體制。具體防災減災體制如下：（1）災害預測預報工作是分類、分區、分部門開展的；（2）防災、抗災由各級政府及行業部門承擔；（3）救災與援建分別由民政和計委、商務等經濟主管部門承擔；（4）緊急情況下需要動用軍隊、武警部隊參與救災；（5）災害評估由科研部門和學術團體負責開展（6）在立法方面，氣象災害防御、抗洪抗旱、地質災害防治、農業病蟲害防治、森林防火、消防、地震等方面的單項災害防御的法律、法規已比較健全。[1]
　　1.2我國現采取的防災減災管理
　　我國現采取的防災減災管理方式主要是：（1）實行中央統一決策，政府各部門按照統一決策和自身的職能，分工負責，密切配合，組織實施；（2）以地方政府為主，按行政區域采取統一的組織指揮。各易災地區都有明確的責任制，保證防災、抗災、救災任務快速有效的實施。對重大任務，各級行政首長親臨現場指揮，對所需人力、器械和物資，以及來自上級和外地的支援力量，嚴格服從統一調動。（3）充分發揮軍隊的作用。在興建防災工程、抗災搶險、救災轉移、治傷治病、搶修生命線工程以及恢復生產，重建家園等各項工作中，軍隊都發揮了重要作用，我國軍隊是同自然災害斗爭的一支重要力量[1]。
　　1.3我國的城市防災減災體系存在的不足
　　(1)我國目前的城市防災減災缺乏綜合災害管理的理念，以單項災種的職能部門減災應急管理為主，各有關部門不同程度地建立了各自防災減災應急管理系統，其管理技術也是非均質型的，很少考慮災害管理的超前預見、社會經濟效益和循環總結不斷提高災害管理的能力;(2)我國目前基本上實行的是分災類、分部門、分地區單一減災管理模式。因綜合協調不利而導致政策不一，步調不齊，甚至出現部門之間互相推誘或重復撞車。同時，在信息和減災成果共享與行為配合等方面存在缺陷，造成整體資源配置缺乏系統的計劃和科學的研究總結，在突發事件應急狀態下往往措手不及，指揮混亂;(3)城市災害應急管理的資源配置與整合只有實現由部門的減災轉變為社會減災才會達到預期的目標。但我國救災的一大特點是政府包打天下，因管得太多太細，政府工作沉于事務，而疏于宏觀指導，造成政策指導的不利;(4)城市防災減災缺乏綜合管理的主體，至今國內大多數城市沒有明確由哪個部門來組織、協調、指揮城市的防災、減災工作。在目前的災害管理體制下，我國城市災害的救援工作是由各部門分工負責的，且沒有任何一個部門有能力承擔起綜合指揮、協調的職責。當發生突發重大事故時，只能召集各部門領導，成立臨時的應急性機構，這必然使得資源和信息的整合在短時間內無法實現，從而貽誤了救援的良機;(5)原有的資源整合與配置活動是計劃經濟模式下采取行政命令來推動資源配置的運行，市場機制幾乎不存在。隨著我國市場經濟新體制發展，災害應急管理體制下的嚴格計劃性與企業的計劃市場性發生了嚴重矛盾，忽視了作為資源供給的主體——企業追求最大經濟利益的目標，進而導致城市災害管理中的資源配置缺乏生機和活力;(6)救災隊伍專業化得不到重視，各專業救援隊伍的裝備整體水平也比較落后，從而影響了救援工作的最終效果[2]。
　　2我國縣域中心城市在減災防災方面的實情分析
　　縣域中心城市由于是我國最低層政府所在地，無論是經濟發展水平、政府的公共服務能力都處在全國各類城市的落后地位。從城市減災防災能力來看，縣域中心城市的水平相當落后，我國國土面積廣闊，縣域中心城市分布在不同的自然受災區域。除了面對各種自然災害的破壞外，在城市快速發展的同時也面臨著各種人為災害的威脅。
　　2.1由城市規劃引起的安全隱患
　　追溯城市的發展歷史，城市最初就是抵御各種自然災害和外來侵犯者的人類工程。各類縣域中心城市由于其地理位置、原有經濟構成等原因導致其城市的發展處于落后地位。所以在城市安全問題上，不僅保留著由于歷史原因遺留下來的安全隱患，隨著城市不合理的發展，各種新增災害不斷顯露。由于我國在城市防災減災方面的整體水平較差，在對縣域中心城市進行總體規劃時防災規劃只是最為一項程序，更主要的是從城市經濟發展的角度出發，對城市用地和產業布局進行規劃。我國在城市總體規劃中雖然涉及到城市減災抗災的相關規劃，不過都是根據有管部門提供的數據針對城市所在區域面臨的具體災害所做出的各項專業規劃，并沒有從城市綜合減災抗災的整體出發。出于該層面上的規劃建設，縣域中心城市在建成區中暴露出了不少的安全隱患。主要表現在防災空間布局的不合理、各項減災抗災基礎設施服務區化不明確、相關配套設施配置缺乏等方面。
　　2.1.1新區建設中暴露出來的安全隱患
　　縣域中心城市由于其自身發展因素，新區的建設多以政府所在部門的拆遷新建、居民住宅小區建設、新增商業公共場所為主。在作為城市減災防災的建筑空間和生活空間的規劃建設上沒有把它提升到從城市安全角度出發進行規劃布局和建設的高度。主要是從市場因素出發，把城市政府所在地、商業所在地、居住小區等圍繞經濟價值緊密的聯系在一起以催進新城區的快速發展。出于城市發展和規劃的歷史潮流，在新建區相應的增加了作為市民休閑娛樂的各種主題廣場和新增綠地，這些減災防災生活空間只是考慮其在提升市民生活質量的價值并沒有綜合其在減災防災方面的重要作用，相應的城市基礎設施建設只是以滿足日產的生活要求。隨著城市的快速發展在平時就出現了交通混亂，給水供應不足、排水管堵塞等基礎建設引起的不段改建。再次，由于城市的新建擴建，原有的公共服務設施在服務范圍和半徑上出現諸多不合理現象。如：原有消防站的改建擴建、縣級醫院的拆遷等。這些作為城市生命線系統的基礎設施，由于規劃建設的不到位不僅給市民的日常生活帶來諸多的不便，而且當災難發生時由于生命線系統自身的易損性和在抗災救災過程中的重要作用將會使救災工作面臨巨大的困難，加之由于城市災害特有的連鎖反應引起的次生災害，由于生命線系統的破壞將會導致災害造成的人員傷亡和財產損失加劇。如：交通系統的破壞對居民的逃生和對各種救援機械物資的供應以及各項救災工作的開展都帶來巨大的阻礙；通信系統的破壞對災情的準確及時上報，以采取相應的應急措施帶來影響。
　　2.1.2舊城區歷史遺留安全隱患
　　舊城區由于歷史原因，遺留下來了很多安全隱患。主要是由于其建筑布局的不合理、建筑物各項設防標準低、公共服務設施落后陳舊原因存在的火災隱患、交通系統紊亂、衛生條件差等城市常規災害，在整個城市減災救災的過程中處于重點防范的地位。在縣級城市中，由于市民觀念、政府動遷能力等綜合因素在內，導致國內的多數縣級城市中老區依舊是整個城市商業繁華、人口密集的地區。舊城區各類建筑間距嚴重不足和規劃布局的不合理，形成了舊城區道路路幅寬度的嚴重不足，加上各種小商小販對道路的占據和近兩年來城市私家車輛的劇增，造成人車混雜、交通時常堵塞；由于舊城區絕大多數建筑都存在著建筑設防等級低的特點，建筑物的結構形式主要以磚混為主，部分老建筑還是以磚木結構為主；功能分區復雜，居住、商業、工業、家庭作坊等形式多樣，由于線路老化和操作流程的不規范；消防設施陳舊等現狀，給老區埋下了嚴重的火災隱患�？稍O想一旦發生火災，由于老區的上述特點勢必會造成火災的迅速蔓延和救災的不及時，給市民的生命財產造成巨大的損失。另外，老城區綠地面積少，生活環境差，由于給排水設施的陳舊，生活污水和工業污水不能及時排放，經常出現到處污水大面淤積現象，給人民的日常生活和工作帶來諸多的不便，也是各種疾病滋生的原因。綜述所屬老區主要存在安全隱患多，避災救災路線混亂、避災場所嚴重不足等特征。
　　3.加強我國縣域中心城市減災防災建設
　　從2008年5.12汶川地震可以看出在人員傷亡、財產損失、城市破壞度最嚴重的是北川、平武、汶川等減災防災能力最薄弱的縣域中心城市。因此，重視我國縣域中心城市的減災防災問題不能不引起重視�？h域中心城市在減災抗災方面存在著自身的優點，從整個城市的規模和發展來看加強城市減災抗災規劃建設雖然起步較晚，但是只要各項工作及時開展取得的成績將快速而突出。與此同時也存在著自身的不足，如由于經濟原因當前一些高科技技術手段和設施很難投入。下面將針對縣域中心城市的自身因素進行可行性思路探討。
　　3.1加強我國縣域中心城市政府部門減災抗災工作的建設
　　縣域中心城市政府領導班子多以重視本城市的經濟發展為中心，殊不知城市的發展是以城市安全作為前提條件。從2003年爆發的SARS事件和2008年5.12汶川大地震都能看出我國現行救災體制的弊端與不足。
　　3.1.1提高政府工作人員的城市安全意識
　　要提高政府各部門在城市減災抗災方面的工作能力，首先需要各部門領導班子形成“城市發展安全為天”思想意識，在日常的工作安排中才能把城市安全問題放在一定的重要位置，把城市減災防災建設作為重大工作內容來討論實施。只有達成這樣的共識以后，各個相關部門才能根據本城市具體存在的安全問題提供相關的資料進行資源共享，對城市的綜合減災抗災進行規劃建設�？尚行苑桨赴�括：��1）縣委常委經大會討論制定各部門在城市安全問題上針對工作人員的具體考核制度（2）定期組織相關部門負責人參加城市減災防災領域知識的學習（3）制定嚴格的城市災害相關人員責任制。
　　3.1.2建立并完善救災指揮和組織系統
　　要完善救災指揮和組織系統,有針對性地制定綜合救災預案和應急救災方案,推動救災工作標準化、規范化、社會化進程。同時要研究救災技術,研究救災設備、裝備,完善救災物資儲備,建立應急性的通信系統和交通指揮系統。其次,在災情搜集和上報方面,要建立準確、全面而快速的核查評估體系。建立起民政、氣象、水利、農業、地震、建設、統計等有關部門信息共享、科技監測、集體決策機制,及時溝通情況,密切配合、積極會商,迅速作出災害核查評估,及時發布災情情況,指引災害緊急救助工作[3]�？尚行苑桨溉纾阂钥h長或縣委書記為指揮長，以民政、氣象、水利、農業、地震、建設、統計等有關部門相關負責人為組長，各部門骨干份子為組員成立縣城救災指揮小組。平時進行各項災害的分析總結，擬定相關的應急預案，災難發生時協調各部門進行抗災救災行動。
　　3.1.2加強政府對各項減災防災設計的重視
　　我國現行的城市總體規劃中只是涉及到各項專業防災規劃，由此造成了城市綜合防災能力不足的現狀。在縣域中心城市的總體規劃中，各相關部門應該積極配合設計部門，提供相應的基礎資料。如：城市用地地質情況、城市公共服務設施現狀、各片區功能結構、人口構成等實際情況。在進行城市總體過程中，根據國內外相關研究做好城市減災防災空間設規劃、由設計部門和當地政府參與人員嚴格把關，嚴格遵循《城市規劃法》等一系列相關法規進行城市總體規劃。堅決杜絕在危險區域進行建設，建筑設計嚴格按照相關安全規范進行。在城市建設的過程中，各部門嚴把安全生產建設質量關。像醫院、學校、政府機關所在地的建筑物，從本身特點出發可以作為災害發生時的指揮場所和應急避難場所，在規劃設計與建設過程中更應層層把好質量關，不要讓5.12汶川大地震的悲劇重演。
　　3.2加強我國縣域中心城市防災空間規劃建設
　　構建良好的城市防災空間有利于形成城市減災防災空間格局，避免災害發生及減輕災害造成的損失，提高城市的綜合防災能力。我過在城市防災空間規劃上的研究幾乎空白，不過通過2003年SARS病情在深圳地區的有效控制，可以看出合理的空間規劃布局在城市災害中起到的積極作用。通過大量相關文獻的閱讀，筆者認為城市防災空間是有城市空間的所有內容，包括道路廣場等公共空間、城市公共基礎設施等構筑物形成的空間、居民生產生活空間等，因為這些空間在減災救災時都發揮著各自的空間功能。
　　3.2.1加強縣域中心城市公共空間建設與調整
　　城市公共空間中包括的城市廣場、綠地、道路、水域等空間，通過合理的設計和布局在城市減災防災過程中將會發揮積極的作用。城市廣場綠地在平時作為市民休閑娛樂的場所，豐富城市空間組成，城市廣場綠地通過合理的空間設計和植物配置，不僅美化城市環境、豐富城市空間內容，而且在防治疾病蔓延和阻隔火勢蔓延等方面都起著積極作用，當災難發生的時候其將為城市居民提供安全的避難場所。城市道路在防災方面也起著隔絕災害的作用，當災害發生時，其必然作為市民逃生和開展抗災救災的重要路線，針對城市道路在減災抗災方面發揮的重要作用許多相關文章對其功能機制和規劃布局原則都做出來大量的研究。縣域中心城市在新區建設和老城區改建上應該以相關研究的理論為依據，合理布局城市路網和廣場綠地，使其發揮在減災抗災中的積極作用。
　　3.2.2重視城市生命線等基礎設施在減災抗災中的重要作用
　　城市生命線系統是指公眾日常生活中必不可少的支持體系，是保證城市生活正常運轉的重要的基礎設施，是維系城市功能的基礎性工程，包括：電力、交通、輸油、供氣、供水、通訊、網絡等系統。上述系統抵御災害的破壞的能力直接決定著一個城市能否保持其正常功能[4]。由于城市對城市生命線系統的高度依賴，和自身具有易損行大、涉及面廣、相互關聯性強等特點，當城市災害造成城市生命線中任何子系統出現破壞使都會造成抗災救災工作開展的延遲。在對生命線系統建設與調整上原則上應做到形成獨立單元核的區域網絡系統，考慮適當增量和系統匹配，加大投入，提升生命線系統的科技含量，提高管理水平，完善城市生命線系統安全保障體制[5]。縣域中心城市在具體的規劃實施時可參照中南大學王薇在起博士論文《城市防災空間規劃研究及實踐》第三章中關于各項公共服務設施的評價標準的確定作為參照，結合本縣城的實際情況，在分析各項環節存在問題的基礎上，分主次先后循序漸進的進行調整和建設。
　　3.3加快縣域中心城市防災空間宣傳教育工作的開展
　　從全國范圍來看，國民對城市災害危機意識薄弱，造成了在災難發生時的逃生機率下降。針對縣域中心城市的人口構成和相關調查得出，縣城絕大部分居民對城市災害相關領域的知識趨于空白。在災害發生時不能及時采取有效的避難行為，造成人員的傷亡加重�？h域政府相關部門應該加大城市災害以及防災減災方面的教育工作，使居民在確保自救的情況下進行他救行為。經常采取各種公益活動的形式宣傳相關的教育知識，分配組織城市居民參觀武警消防官兵的訓練，在城市減災防災規劃建設的基礎上進行常規災害預演。在加強災害防御工程設施建設的同時從災害宣傳、災害意識教育等非工程實施入手提高公民的安全意識和領導者的安全責任感，才能形成全社會的減災救災行為，無論從災難發生時減少人員傷亡、財產損失還是災后動員一切可以團結的力量進行災害恢復重建都是十分有必要的。
　　結論
　　縣域中心城市在減災救災規劃建設方面，由于其發展規模與經濟構成存在著自身的優點與不足。各縣域中心城市在減災救災規劃建設時應做到（1）認真分析歷史上本城市發生過的重大災害事故及造成的人員傷亡和財產損失的；(2)認真分析城市存在各項安全隱患，針對性的進行改善和建設;(3)改觀政府部門在城市減災救災方面的現行機制（4）結合城市社會經濟情況，在大力進行宣傳教育的同時，尋求機遇把減災救災部分工程納入市場。
　　[1]關賢軍，徐波，尤建新.完善我國防災救災體制、機制和法制（J）.S災害學，2006，第21卷，第3期，72-75
　　[2]徐波.城市防災減災規劃研究.同濟大學管理學院博士論文.2007年2月
　　[3]李加龍.從四川達地震的救援工作透視我國現行救災制度.成都行政學院學報.2008-07-14
　　[4]奚江琳，黃平，張奕.城市防災減災的生命線系統規劃初探[J].現代城市研究，2007(5):75～81
　　[5]作者余翰武伍國正柳滸.城市生命線系統安全保障對策探析.中國安全科學學報200805