論文導讀：管委會職權不清，影響了管委會行政權的穩定，導致各方關系不能順暢展開，降低了管委會的管理效率。（四）管委會的授權不足且位階低，執法資格受質疑隨著開發區自我配套功能的提高和公益事業的發展，它已不再是單純的工業園區了。此過程也導致了如游離于土地之外的農民在城市化進程中的問題。而對此，由于早期開發區條例并未對社會事業的權能一并授予開發區管理機構，這就導致了行政治理主體不適。此外，在開發區蓬勃發展的過程中，當初劃定的開發面積早已被超越。本文選自《法制與社會》。《法制與社會》雜志由云南省法學會主辦，云南省司法廳主管，是一本集科學性、思想性、理論性為一體的綜合期刊。國內統一刊號：CN53-1095/D，國際標準刊號：ISSN1009-0592。

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　　關鍵詞：開發區管委會法律,法制與社會

　　我國開發區管委會法律地位困境

　　開發區管委會在某種意義上也是體制創新下的一種新型組織形態，在開發區迅速發展過程中，實務界與理論界都面臨著一些困惑，尤其是管委會法律地位問題，已經成為制約開發區健康發展的關鍵因素。（一）管委會的行政主體資格與類型不明第一，目前我國現行法律體系中，只有地方性法規或行政規章對開發區管委會作出了“政府的派出機構”或只對管委會授權而不問其法律性質的一般性認定。我國開發區及其管委會在憲法、法律與行政法規中都很難找到支撐。第二，開發區行政主體類型的質疑。開發區管委會無論是以自己名義積極行為的角度，還是根據各地區開發區條例授予的職權內容的角度，或者是從發生糾紛、承擔責任的被告評價角度，它都無可置疑的被作為行政主體來看待的。但它到底歸屬于哪一類的行政主體尚不明確。（二）管委會機構設置不合理，外部干預主體多由于開發區管委會法律地位不明而導致其在機構設置方面人為化、隨意化的不穩定現象非常嚴重。有些管委會迫于上級部門壓力而增設機構、加掛相應部門的牌子，嚴重違背了精簡高效的管理模式，混亂了管委會下屬機構之間在開發事業方面的職能目標，還給行政訴訟中被告的認定帶來了麻煩，不利于權責一致原則的實現，更不利于相對人權益的維護。（三）管委會職能不清，關系不順暢在地方法規和規章中雖有對開發區管委會職權的規定，但又過于籠統，在管委會職能界定上也不夠清晰，對這類問題的解決主要靠雙方的互相支持和協調機制，當難以協調解決時還需要地方黨政領導的“裁決”。管委會職權不清，影響了管委會行政權的穩定，導致各方關系不能順暢展開，降低了管委會的管理效率。（四）管委會的授權不足且位階低，執法資格受質疑隨著開發區自我配套功能的提高和公益事業的發展，它已不再是單純的工業園區了。此過程也導致了如游離于土地之外的農民在城市化進程中的問題。而對此，由于早期開發區條例并未對社會事業的權能一并授予開發區管理機構，這就導致了行政治理主體不適。此外，在開發區蓬勃發展的過程中，當初劃定的開發面積早已被超越。

　　國外開發區管理模式的啟示

　　由于各國、各地區在文化傳統、政治制度和經濟狀況上的差異，世界各國開發區管理模式也呈多元化發展的特點。東亞的開發區多為政府規劃的產物，相反，北美洲與歐洲在很大程度上是市場經濟作用下的產物。盡管世界各國開發區的管理模式不同，開發區在世界各國成長的歷程卻是相似的。這些管理模式給我們以下啟示：（一）高層次立法保障以立法來保障組織行為的合法性，為開發區管理、建設提供依據是亞洲國家的突出特點。（二）權威的管理機構國外開發區獨立于地方行政體系之外的管理模式，一定程度上簡化了行政手續，提高了辦事效率，減少了地方的干預，甚至還可以不受國內法律的約束，對某些法律適用范圍進行修訂。我國開發區的組織管理由中央、地方及開發區自身三個管理層組成。應當在開發區與中央、當地政府之間建立起合理的關系，強化管委會的權威形象，為開發區政令統一、有效的落實提供保障。（三）政府的適當支持從世界各國開發區的投資環境、智力、生活環境，尤其是政策軟環境的營造來看，它們都離不開政府的參與，這也充分證明了政府對于開發區而言不可或缺的作用。我國市場經濟體制不斷完善、行政體制逐漸轉軌的過程中，開發區的發展應遵循“小政府、大社會”的組織原則，除了適當的支持外，政府應充分尊重開發區治理主體地位。（四）以市場為導向的管理職能開發區是政府劃出的獨立于一般行政區、直接受國家控制的特殊區域。但開發區的運營規則還是商業化的，這決定了開發區管理機構的雙重屬性。因此，賦予開發區管理主體創造性職能以應對瞬息萬變而又日趨激烈的競爭環境是非常必要的。

　　完善我國開發區管委會法律地位的思考

　　（一）對開發區管委會的重新定位筆者認為對開發區管委會的法律地位不能一概而論，因為對冠以“開發區”的數千個形態各異、種類、級別繁雜的區域用一部法律統一規制比較困難，因此，在對現實及理論分析的基礎上對開發區進行分類研究，應根據開發區的審批主體、發展規模、政策、法律態度的不同分別予以不同的定位。1．國家級開發區管委會應是政府派出機關第一，無論是在法律規定的層面還是實踐操作方面，開發區管委會所管轄范圍是比較寬的而且其管理的事務也較為復雜，管委會實際上所享有的權限與同級地方政府已沒有太大差別。國家級開發區管委會下屬機構的設置也與派出機關的情況相似。但若將管委會看作派出機構，那么它的下屬機構就變成“派出機構的機構”，這種表達一方面不利于其行政訴訟被告資格的認定，另一方面，派出機構自身下設的工作“機構”是其內部組織，是不能承擔獨立的責任的。而這也與管委會下設機構自己名義、自己責任的現實相背離。第二，開發區是改革開放的產物，它是經濟改革與政治轉軌的試驗區，作為體制改革下出現的新型管理模式和組織形式，對現有行政管理模式的創新是可以理解甚至是必然的。我們應當將探索開發區管理模式方面所取得的寶貴經驗進行總結，通過修改相關法律來確認改革的成果。法律作為上層建筑，它本身是隨著經濟社會的變化而要作出適當調整的，這也正是“世易時移，變法宜矣”的規律。2．省級開發區管委會應屬授權組織按照行政法授權原理，省、市（含直轄市）、縣、區人民政府所設立的管委會，如果有地方性法規、規章作依據的話那就應認定為被授權組織，反之，就屬于受委托組織。根據《國家經濟技術開發區管理機構職責》和《國家高新技術產業開發區管理暫行條例》的相關規定可知：第一，我國大多數開發區的治理者已經得到了法律的授權，并在授權范圍內行使著一定的行政管理權；第二，開發區管委會以自己名義與行政相對人形成的是管理與被管理的外部法律關系，與市政府形成的是授權與被授權的內部法律關系；第三，按照內外部法律關系對應的原則，管委會所涉及的違法責任只能由內部主體管委會自己承擔，同時，按照權責統一的原則，外部主體也是開發區管理機構。3.省級以下開發區管委會不應具備行政主體資格自1992年以后，因全國又興起了各類開發區熱潮，從省市縣乃至鄉、鎮競相建立各種名目的開發區，負面影響，隨而，2003年，在國務院同意的情況下，國務院有關部門聯合印發了《清理整頓現有各類開發區的具體標準和政策界限》的通知，將設立省級以下開發區定義為違反國務院兩級審批制度規定的行為。4.管委會在一定條件下還可以升格為一級政府在開發區治理內容日益廣泛，所負但的功能也日漸增加的情況下，在一些發展較好、較快的開發區域權力下放有益于加強城市化過程和開發區事務的管理。與此同時，在行政執法范圍擴大的情形下，相應的行政權力也膨脹起來。此時，依法設立一級政府，并組成人民代表大會進行監督，符合保障行政相對人合法權益的現實功能。（二）構建上位法支撐，完善配套法規和政策，加強開發區法制建設1．明確國家級開發區管委會在《組織法》中的派出機關地位通過修改《組織法》中第68條的規定，增加關于國家級開發區管委會在省、自治區、直轄市及設區市的人民政府中派出機關的地位，將其納入行政組織序列，這是基于國家級開發區管委會運作的實際情況與地方政府的派出機關特別相似的現狀而作的考慮。2.對國家級開發區統一立法盡管開發區在管理體制等方面各地甚至同一地區都存在著較大的差異。但我們發現，在開發區管理機構的行政主體地位、職權職責、領導體制等的基礎問題上還有許多共性。基于國內開發區情況各異且數量巨大、統一立法恐怕難以覆蓋周全的現實情況，比較可行的立法途徑是：對國家級開發區由國務院制定行政法規對開發區治理主體的行政法地位、職權職責范圍等基本問題加以明確，待條件成熟后再由人大立法；省級開發區則仍由地方性法規、規章來規定，同時，明確法律法規授權的范圍，完善相關法制建設；省級以下開發區因不具備法律地位則不予考慮。3.配套法規和政策的完善發達國家的開發區條例或法出臺后，為確保法律條款有效地落實，配套法規和政策也會隨即制定出來。而且，為解決實踐中出現的問題，政府也更加重視宏觀調控的措施。在我國，因各地的實際情況差異大，開發區又處于改革開放的前沿，面對伴隨發展而來的新問題僅靠上位法的支撐是不能滿足實踐需要的。因而，借鑒西方經驗、完善配套法規和政策的保障是很有必要的。第一，對配套法規的完善。要與全國性開發區法相配套，一方面應將原有的地方性法規、規章按照與上位法保持一致的思路加以修訂；另一方面，應由地方結合當地實際對開發區具體事項進行細化，制定地方開發區條例，進一步明確開發區管委會和下設部門的設立條件、程序、職權范圍、法律責任；此外，在行政執行中出現的具體問題可以通過司法解釋增強法律法規的彈性，加強法律的解釋工作。第二，對配套政策的完善。首先，保證開發區“獨立運作、封閉管理”是實現開發區作為試驗區、先行區的前提。為此，國家政策中應明確其作為特殊經濟區域的地位，尤其是強調開發區管理主體的權威地位，政府及有關職能部門要多支持、少干涉。其次，上級政府和主管部門要保證充足的授權。管委會沒有足夠授權，必然導致管委會能辦的事還需向上級呈報，因受多方面牽絆的管委會在開發區建設過程中腳步緩慢。作為改革開放下的新事物，只有撥開束縛開發區發展的重重障礙，確保其權力的充分行使才是開發區永葆生機的基礎。最后，在立法和政策之外，各開發區管委會也應針對自身情況制定內部管理制度和運行機制，為自身相對獨立的地位作補充。

　　結語

　　開發區是我國改革開放的新生事物。作為發展經濟與創新政治體制的試驗田，三十年來，我國開發區已形成全方位、多層次的對外開放格局，具有一定規模且取得了巨大的成就。它在經濟實力的極大增強、高新技術產業的不斷壯大、城市化建設、發展社會事業等方面所取得的成效有目共睹。在開發區建設從以數量為重點轉向以質量求發展的第二輪競爭中，提高其管理體制效益是衡量開發區質量的重要指標之一。而開發區管委會的法律地位是管理體制中最具決定作用的關鍵因素。開發區管委會法律地位問題的研究涉及到行政法、行政管理與政治、經濟等多學科知識，不僅應從法制建設方面加以規范，還應該考慮其自身和與之相關體制的建設與完善。